Kritische Rohstoffe für die EU: EU-Rohstoffpartnerschaften auf dem Prüfstand

Neue geopolitische Herausforderungen

Der langfristige Haupttreiber für den steigenden und veränderten Bedarf nach bestimmten Rohstoffen ist die grüne und digitale Transformation. Die Umstellung auf erneuerbare Energien und digitale Innovationen, aber auch die Rüstungs- und Raumfahrtsektoren benötigen mehr und andere Rohstoffe. Prognosen für kritische Rohstoffe zeigen, dass sich die Versorgung in den nächsten zwei Jahrzehnten vervielfachen muss, um allein das angestrebte Ziel einer nicht mehr von fossilen Energieträgern abhängigen Wirtschaft zu erreichen. 

Gleichzeitig zeigten die Pandemie, Kriege und zunehmende geopolitische Spannungen, dass sich Europa nicht mehr auf globale Produktionsnetzwerke verlassen kann. Sowohl die COVID-19 Pandemie als auch der Krieg in der Ukraine haben die Risiken von Versorgungslücken durch die Abhängigkeit von globalen Lieferketten deutlich aufgezeigt. Auch im Handelskrieg zwischen den USA und China werden immer wieder Ausfuhrbeschränkungen, Zölle oder andere Handelshindernisse für bestimmte kritische Rohstoffe von beiden Parteien herangezogen. Vor dem Hintergrund, dass Europa insbesondere von China im Bezug kritischer Rohstoffe abhängig ist, sorgt das für Besorgnis in der EU. Bereits der 2020 verabschiedete EU-Aktionsplan zu kritischen Rohstoffen betonte die Bedeutung widerstandsfähiger Wertschöpfungsketten, zirkulärer Wirtschaft und strategischer Autonomie in Schlüsselsektoren. Er griff damit nicht nur den Energie- und Technologiebedarf auf, sondern unterstrich auch die Bedeutung industriepolitischer Strategien zum Aufbau europäischer Produktionskapazitäten für Produkte der Energie- und Digitalwende.

Die Importabhängigkeit der EU bei vielen kritischen Rohstoffen ist hoch – bei manchen Materialien, wie Bor, Magnesium, Titanmetall, Seltenerdmetallen und Platingruppenmetallen, liegt sie sogar bei nahezu 100 %. Darüber hinaus werden bestimmte kritische Rohstoffe nur in wenigen Ländern gewonnen. 92 % des weltweit gewonnenen Niobs stammen beispielsweise aus Brasilien. Nur drei weitere Länder fördern nennenswerte Mengen des kritischen Rohstoffs. 95 % des weltweit gewonnen Lithiums stammt aus nur 5 Ländern. Zudem ist die Verarbeitung der meisten kritischen Rohstoffe stark in China konzentriert. Beides erhöht Abhängigkeiten und Versorgungsrisiken.

Um den Aufbau europäischer Produktionskapazitäten – unterstützt durch Industriepolitik – zu ermöglichen, ist ein sicherer und verbesserter Zugang zu kritischen Rohstoffen unerlässlich. 

Eigene Versorgung reicht nicht aus

Ein zentraler Pfeiler dieser Strategie ist der Ausbau der Rohstoffgewinnung innerhalb Europas. Der Critical Raw Materials Act (CRMA) schafft hierfür erstmals eine gesetzliche Grundlage. Er zielt darauf ab, Europas Kapazitäten zur Gewinnung, Verarbeitung und zum Recycling bestimmter Rohstoffe zu stärken und Versorgungsunterbrechungen zu minimieren. 

Zu diesem Zweck wurde innerhalb der Liste kritischer Rohstoffe eine neue Untergruppe von 17 sogenannten strategischen Rohstoffen (Strategic Raw Materials, SRMs) eingeführt. Sie beinhaltet Metalle wie Seltene Erden, Kupfer, Lithium, natürlicher Grafit oder Wolfram. Der CRMA legt Zielwerte für die heimische Gewinnung, Verarbeitung und das Recycling dieser Rohstoffe fest: bis 2030 sollen in der EU 10 % der strategischen Rohstoffe für den europäischen Bedarf gefördert, 40 % verarbeitet und 25 % recycelt werden. Zudem sollten nicht mehr als 65 % der Importe eines strategischen Rohstoffs aus einem einzigen Land stammen. Diese Vorgaben sind rechtlich nicht bindend, dienen jedoch als politische Leitlinie.

Doch selbst bei Erreichen dieser Ziele bliebe die EU stark von Importen abhängig: 90 % der benötigten SRMs würden weiterhin außerhalb Europas abgebaut und 60 % in Drittstaaten verarbeitet. Importe bleiben somit weiterhin die Hauptquelle für strategische Rohstoffe. 

Um den Zugang zu Rohstoffen aus Ländern außerhalb der EU zu verbessern, hat die EU verschiedene Instrumente adaptiert bzw. neu entwickelt. Eines dieser Instrumente sind die sogenannten strategische Rohstoffpartnerschaften mit Drittstaaten.

Rohstoffpartnerschaften als neuer Ansatz

Strategische Rohstoffpartnerschaften sind unverbindliche Vereinbarungen zwischen der EU und einem Drittstaat über die Gewinnung und Verarbeitung kritischer Rohstoffe. Sie bestehen aus einer allgemeinen Absichtserklärung (Memorandum of Understanding; MoU) und einem detaillierten Fahrplan, der gemeinsam von der EU und den Partnerregierungen entwickelt wird. Laut der begleitenden Mitteilung der Europäischen Kommission zum CRMA zielen diese Partnerschaften darauf ab, die Rohstoff-Wertschöpfungsketten der EU mit jenen der Partnerländer zu verknüpfen. Sie sollen dazu beitragen, regulatorische Rahmenbedingungen zu verbessern, Umwelt- und Sozialstandards zu sichern, Investitionen und nötige Infrastrukturfinanzierung zu mobilisieren, widerstandsfähige und nachhaltige Lieferketten für kritische Rohstoffe aufzubauen und die Entwicklung von Fachkräften zu fördern.

Die strategischen Partnerschaften sollen also dazu beitragen, direkte und zuverlässige Zugangswege für europäische Unternehmen zu schaffen, um Lieferverträge mit bestehenden oder potenziellen Rohstoffprojekten in Drittstaaten abzuschließen. Unterstützende politische und finanzielle Maßnahmen wie Explorationsinitiativen, Nachhaltigkeitsprogramme, Mobilisierung von Investitionen und Infrastrukturfinanzierung sollen Anreize für Regierungen und Bergbauunternehmen in Drittstaaten bieten, solche Verträge mit europäischen Abnehmern einzugehen. Mittel- bis langfristig soll daraus auch mehr Wertschöpfung generiert werden, etwa durch eine stärkere Verarbeitung vor Ort anstelle von reinem Export unverarbeiteter Rohstoffe, vor allem in Ländern des Globalen Südens. 

Anreize für Partnerländer

Die Partnerschaften zielen darauf ab, durch Anreize für Partnerländer und dort tätige Bergbauunternehmen die direkte Belieferung europäischer Lieferketten mit Rohstoffen ausreichend attraktiv zu machen. Dazu zählen die Schaffung von “gegenseitigen Vorteilen” und Mobilisierung von Investitionen im Bergbaubereich sowie Förderung von Nachhaltigkeit. Während die Vorteile für die EU mit der Versorgung mit kritischen und anderen Rohstoffen feststehen, unterscheiden sich die Abkommen in Bezug auf mögliche Vorteile für die Partnerländer erheblich. Mehrere Abkommen nennen die Ziele, den lokalen Mehrwert zu steigern (Argentinien, Kasachstan, Chile), Industrialisierung (Argentinien) und Upgrading (Kasachstan) – also die Übernahme komplexerer und profitablerer Tätigkeiten in der Wertschöpfungskette – zu unterstützen. Andere erkennen lediglich die politischen Ziele einer höheren lokalen Wertschöpfung und lokaler Transformationskapazitäten an (Sambia). Allerdings bleibt unklar, ob und wie diese Anreize in der Realität umzusetzen sind. 

Im Fall Serbiens wird das Ziel wirtschaftlicher Vorteile über die Integration in europäische Wertschöpfungsketten am deutlichsten konkretisiert. Hier werden Abnahmeverträge und Investitionen öffentlicher und privater Akteure in eine Lithium-Batteriefabrik, die mit dem geplanten (und kontroversen) Jadar Lithium-Bergbauprojekt verbunden ist, genannt. In anderen Fällen bleibt der zentrale Begriff „Wertschöpfungskettenintegration“ undefiniert. 

Insgesamt bleibt weitgehend unklar, wie genau Vorteile für Partnerländer entstehen sollen. Dies ist problematisch, da die Entwicklung extraktiver Projekte die Rohstoffabhängigkeit ressourcenreicher Länder potenziell verstärken kann. Diese geht generell mit eingeschränkter wirtschaftlicher und sozialer Entwicklung einher. Darüber hinaus zeigen Studien, dass Upgrading im Bergbausektor – also z.B. die Schaffung von Verarbeitungskapazitäten – häufig an erheblichen Herausforderungen scheitert. Dazu zählen die Dominanz multinationaler Konzerne, begrenzte finanzielle und politische Handlungsspielräume sowie fehlende infrastrukturelle Voraussetzungen.

Mehr Finanzierung durch De-risking

Der Zugang zu Finanzierung von Rohstoffprojekten und der damit verbundenen Infrastruktur wird in den Abkommen als weiterer Anreiz für Partnerländer genannt. Alle Absichtserklärungen erwähnen zumindest den Einsatz von Instrumenten zur Risikominderung durch öffentliche Institutionen, um damit die private Finanzierung von Rohstoffprojekten zu fördern.  Die Partnerschaften mit der DR Kongo, Sambia, Grönland und Ruanda nehmen auch die Erleichterung der Finanzierung von Infrastrukturprojekten auf. Dafür soll vor allem die Global Gateway Strategie der EU genutzt werden. Davon erhofft man sich gegenseitige positive Effekte – auf der einen Seite die Ermöglichung von Bergbauprojekten und dem Export der Rohstoffe und auf der anderen Seite Verkehrs- und Energieinfrastruktur auch für andere Zwecke als die des Bergbaus. Die EU setzt daher auf den bekannten Ansatz der Mittelkombination (sog. Blending), der durch Zuschüsse öffentlicher Mittel Risiken von Projekten für private Investoren reduzieren und damit deren Kapital mobilisieren will (De-risking). Der Erfolg solcher Instrumente hängt davon ab, ob sich die Interessen privater Investoren mit öffentlichen Interessen in Einklang bringen lassen. Mangels Projekten gibt es bisher jedoch nur wenig Expertise bei der Finanzierung von Rohstoffprojekten in Drittstaaten über diese europäischen Finanzinstrumente.

Weitere Kritikpunkte 

Die verstärkte Nachfrage nach Bergbau führt zu verschiedensten Umweltproblemen, wie Biodiversitätsverlust aufgrund von massivem Landverbrauch. Auch für Menschen in Bergbaugebieten hat Bergbau Schattenseiten, wie die zahlreichen Bergbaukonflikte belegen. Mehr als die Hälfte der Minerale für die Energiewende befinden sich auf oder in unmittelbarer Nähe des Lands von indigenen Gruppen oder Landwirtschaft-betreibender Bevölkerung. Diese Gruppen sind besonders vulnerabel gegenüber den negativen lokalen Auswirkungen wie hoher Land- und Wasserverbrauch oder Verschmutzung, die mit Bergbau oft einhergehen.

Vor diesem Hintergrund weisen Kritiker:innen auf weitere problematische Aspekte der Partnerschaften hin. Diese gehen in der Regel nicht auf illegale und unverantwortliche Bergbaupraktiken ein, vernachlässigen Antikorruptionsmaßnahmen und bieten nur minimale Transparenzanforderungen. Zudem sind die Ziele in den Abkommen für mehr Nachhaltigkeit im Bergbausektor, wie auch in anderen Instrumenten der EU, nicht rechtlich verbindlich. Die Abkommen mit Ländern wie Sambia, der DR Kongo und Ruanda enthalten zwar Rückverfolgbarkeits- und Transparenzstandards aufgrund von Bedenken bezüglich Schmuggel und Bergbau, in anderen Partnerschaften fehlen diese Aspekte. Insbesondere die Strategische Partnerschaft mit Ruanda steht diesbezüglich in der Kritik. Denn trotz bestehender Vereinbarungen scheint der Rohstoffschmuggel – der in erheblichem Maße zum Bürgerkrieg in der benachbarten DR Kongo beiträgt – weiterzubestehen. 

Darüber hinaus war vorgesehen, dass Roadmaps, die die Details der Vereinbarungen und idealerweise auch konkrete Projekte enthalten, spätestens sechs Monate nach dem Abschluss der MoUs finalisiert werden. In den meisten Fällen wurden diese jedoch nicht veröffentlicht, was die Frustration der zivilgesellschaftlichen Akteur:innen verstärkt, die beanstanden, dass die Versprechen der MoUs zu „Transparenz“ und „Zusammenarbeit mit der Zivilgesellschaft“ nicht eingehalten wurden. Im Gegenteil, es gibt konkrete Fälle, in denen Strategische Partnerschaften politisch genutzt werden, um Projekte gegen zivilgesellschaftlichen Widerstand voranzutreiben. Das betrifft insbesondere das oben bereits erwähnte Jadar Lithium-Bergbauprojekt in Serbien, welches im Zentrum der Strategischen Rohstoffpartnerschaft zwischen der EU und Serbien steht. Denn Kritiker:innen des Projekts befürchten massive Umwelteingriffe, insbesondere die Verseuchung des Grundwassers mit Schwermetallen, und werfen der serbischen Regierung vor, in den Genehmigungsprozess der geplanten Mine eingegriffen zu haben.

Unsichere Umsetzung

Mit den Strategischen Rohstoffpartnerschaften weitet die EU ihr bisheriges Instrumentarium in der Rohstoffpolitik gegenüber Drittstaaten aus. Diese Abkommen spiegeln den industriepolitischen Ansatz für die grüne und digitale Transformation im externen Bereich der Rohstoffversorgung wider. Der Aufbau neuer Produktionskapazitäten in der EU soll aktiv durch Vereinbarungen mit rohstoffreichen Ländern unterstützt werden, die die Integration von Abnehmerbeziehungen zwischen Abnehmern in der EU und Rohstoffprojekten in diesen Ländern fördern. 

Damit präsentiert sich die EU als sicherer Partner für rohstoffreiche Länder, die nachhaltig davon profitieren sollen. Nach innen wird gleichzeitig den Unternehmen in der EU signalisiert, dass über die Kooperationen die Rohstoffbeschaffung in den Partnerländern langfristig gesichert werden soll.

Derzeit ist jedoch unklar, ob die verbesserte Versorgung durch EU-Partnerschaftsabkommen wirklich realisiert werden kann, da keine konkreten Projekte oder Abnahmeverträge bekannt sind. Die von der EU angebotenen Anreize - wie nachhaltigerer Bergbau, höhere Investitionen und beiderseitige wirtschaftliche Vorteile – bleiben unverbindlich und in der Praxis schwer umzusetzen. Dies ist vor allem auf das Fehlen durchsetzbarer Nachhaltigkeitsvorgaben sowie einer kohärenten Strategie zur Förderung von Investitionen und zur Steigerung der Wertschöpfung im Rohstoffsektor zurückzuführen.

Gleichzeitig hat die neue Europäische Kommission bereits mit den Clean Trade and Investment Partnerschaften (CTIPs) ein neues Instrument für Partnerschaften vorgestellt, das wiederum neue Prioritäten wie Förderung der Wettbewerbsfähigkeit widerspiegelt. Diese neuen Partnerschaften sollen Freihandelsabkommen ergänzen oder ermöglichen und dabei über Handels- und Investitionsregulierungen und regulatorische Kooperationen den verbesserten Zugang zu Rohstoffen beinhalten. Dies deutet auch an, dass traditionelle Instrumente wie Freihandelsabkommen und die Zusammenarbeit in Regulierungsfragen trotz neuer Ansätze prioritär für die EU bleiben.

Somit gibt es weiterhin keine Instrumente und Strategien in der EU-Rohstoffpolitik, mit denen die Interessen der EU mit den Entwicklungsbedürfnissen der Partnerländer effektiv in Einklang gebracht werden können. Solche Ansätze müssen vor allem den politischen Spielraum für Industrialisierungsstrategien in rohstoffreichen Ländern ermöglichen und aktiv fördern und dabei sicherstellen, dass Umwelt- und Sozialstandards wirksam durchgesetzt werden können.