EU–Indonesien: Handelsbeziehungen auf dem Prüfstand

Asymmetrische Handelsbeziehungen

Hinsichtlich der aktuellen Handelsbeziehungen zeigt sich folgendes Bild: Die EU ist Indonesiens fünftgrößter Handelspartner (mit einem Anteil von 6,4 % am gesamten Handel des Landes). Mit Exporten von ca. 17,5 Mrd. € und Importen von ca. 11,1 Mrd. € weist das asiatische Land 2024 einen Handelsbilanzüberschuss gegenüber der EU auf. Demgegenüber liegt Indonesien als Handelspartner für die EU an 33. Stelle, wobei auf Seite der EU ein Handelsbilanzdefizit besteht.  Letztes Jahr belief sich der bilaterale Waren- und Dienstleistungshandel zwischen der EU und Indonesien auf EU-Ausfuhren im Wert von ca. 15,4 Mrd. € und EU-Einfuhren auf ca. 20,6 Mrd. €.

Während die EU vor allem Maschinen, Chemikalien und technische Ausrüstungen exportiert, liefert Indonesien in erster Linie Rohstoffe wie Nickel, landwirtschaftliche Produkte (z.B. Palmöl) sowie Konsumgüter (z.B. Textilien und Schuhe). Der Handel ist damit im Wesentlichen vom Austausch von Industriegütern einerseits und landwirtschaftlichen Produkten sowie Rohstoffen andererseits Seite geprägt. Für die EU erweist sich dies vor allem deshalb als vorteilhaft, weil sie so Zugang zu Rohstoffen und günstigen Konsumgütern auf der einen Seite hat. Auf der anderen Seite ist Indonesien ein Absatzmarkt für europäische Industrieprodukte. Diese Form der Handelsbeziehung ist jedoch deutlich asymmetrisch: Indonesien nimmt eine ökonomisch nachgelagerte Position ein, da es überwiegend Rohstoffe, Vormaterialien sowie arbeitsintensive Konsumgüter exportiert. Als rohstoffreiches Land fungiert Indonesien damit in erster Linie als Zulieferer für die industrielle Produktion anderer Staaten, wodurch nur ein vergleichsweiser geringer Teil der Wertschöpfung im eigenen Land stattfindet. Der überwiegende Teil fällt durch die industrielle Weiterverarbeitung der Rohstoffe stattdessen der EU und ihren Unternehmen zu. 

Entwicklungsstrategien im Konflikt mit WTO-Recht

Um diese strukturelle Abhängigkeit zu durchbrechen und ökonomisch aufzusteigen, ist Indonesien seit einigen Jahren dazu übergangen, die Weiterverarbeitung der Rohstoffe im Land voranzutreiben und sich eine eigene industrielle Basis aufzubauen. Als ein zentrales Instrument setzt das Land Exportbeschränkungen ein. Unternehmen dürfen Rohstoffe wie Nickel, Bauxit oder Kobalt nur noch exportieren, wenn ein bestimmter Anteil im Land weiterverarbeitet wird. Zudem werden Investitionsanreize, Steuervergünstigungen und Zollerleichterungen für die Ansiedlung von Hüttenwerken, Batteriezellenfabriken und anderen weiterverarbeitenden Industrien gewährt. Ziel dieser Maßnahmen ist es, die Wertschöpfung im eigenen Land zu erhöhen und die Abhängigkeit des Landes von reinen Rohstoffexporten zu reduzieren. 

Diese Politik hat jedoch zu handelsrechtlichen Spannungen mit der EU und anderen Handelspartnern geführt. Die EU sieht in den Exportbeschränkungen einen teilweisen Verstoß gegen WTO-Regeln und hat deshalb Klage gegen Indonesien vor der WTO eingereicht. Das dafür eingerichtete WTO-Panel kam 2022 zu dem Ergebnis, dass Indonesiens Maßnahmen ungerechtfertigt wären. Konkret verletzen sowohl das Exportverbot für Nickelerze als auch die Pflichten zur Inlandsverarbeitung das Verbot von mengenmäßigen Beschränkungen (Art. XI GATT) im internationalen Handel. Auch die Ausnahmeregelungen des Art. XX GATT, wonach handelsbeschränkende Maßnahmen in bestimmten Fällen erlaubt sind, treffen laut Panel-Entscheidung nicht zu. Indonesien berief sich dabei insbesondere auf die Klausel zum Schutz natürlicher Ressourcen (Art. XX g GATT), konnte das Panel jedoch nicht überzeugen, dass die Maßnahmen tatsächlich dem Ziel der Ressourcenschonung dienen und in einem ausgewogenen Verhältnis zu den handelspolitischen Verpflichtungen stehen. Indonesien ging nach der Panel-Entscheidung in Berufung. Aufgrund der aktuellen Blockade des WTO-Berufungsgremiums – die USA verweigert seit Jahren die Zustimmung zur Nachbesetzung von fehlenden Richter:innen – gibt es keine endgültige Entscheidung über den Streitfall. Indonesien hat sich bisher auch nicht dem unter der EU, China und anderen WTO-Mitgliedern errichteten Ersatz-Streitbeilegungsmechanismus angeschlossen. 

Umkämpfter Stahlsektor

Die handelspolitischen Spannungen zwischen der EU und Indonesien blieben allerdings nicht auf den Rohstoffsektor beschränkt, sondern haben sich inzwischen auf den Stahlsektor – als nachgelagerten Industriezweig – ausgeweitet. Indonesien reichte 2023 seinerseits eine WTO-Beschwerde gegen die EU ein, die ein Jahr zuvor Anti-Dumping- und Subventionszölle auf bestimmte Edelstahlerzeugnisse aus einzelnen asiatischen Ländern, darunter Indonesien, eingeführt hatte. Die EU begründete ihre Maßnahme damit, dass diese Produkte zu Preisen unter dem normalen Marktwert in die EU exportiert (Preisdumping) bzw. durch ungerechtfertigte staatliche Subventionen für heimische Produzenten künstlich verbilligt wurden. Indonesien führte in seiner Beschwerde ins Treffen, dass die EU die WTO-Prinzipien, wonach Antidumping-bzw. Subventions-Zölle in begründeten Fällen durchaus verhängt werden können, verletzt habe. Aus Sicht Indonesiens waren die Berechnungen und Begründungen der EU für die Zölle ohne ausreichende Beweise und mit fehlerhaften Berechnungsmethoden durchgeführt worden. Erst Anfang Oktober 2025 kam das für den Streitfall eingerichtete Panel zu dem Schluss, dass in Indonesien weder Rohstoffpreise unter dem Marktwert verrechnet noch verbotene Subventionen vergeben worden sind. Vielmehr habe die EU-bei der Verhängung von Ausgleichszöllen auf indonesischen Edelstahl gegen WTO-Recht verstoßen. Diese Panel-Entscheidung veranlasste Indonesien umgehend dazu, von der EU die Aufhebung ihrer Zölle zu fordern. Die EU hat jedoch Ende November 2025 Berufung gegen diese Entscheidung eingelegt, weshalb auch dieser Streitfall weiterhin offen bleibt.

Palmöl: wichtiges Exportgut für Indonesien

Ein weiterer zentraler Konflikt zwischen der EU und Indonesien betrifft Palmöl. Neben seinem Rohstoffreichtum ist Indonesien weltweit größter Produzent und Exporteur von Palmöl, das vor allem in Lebensmitteln, Kosmetika, chemischen Produkten und Biokraftstoffen Verwendung findet. Die Palmölindustrie ist mit einem 17 %-Anteil am BIP ein zentraler Wirtschaftszweig des Landes, der in etwa 8 Millionen Arbeitsplätze umfasst und erhebliche Devisen generiert. Gleichzeitig steht sie aber international seit Jahren in der Kritik, insbesondere wegen Entwaldung, Biodiversitätsverlust und Treibhausgasemissionen, die mit der landwirtschaftlichen Expansion einhergehen. Dazu kommt Zerstörung von Lebensraum für die örtliche Bevölkerung, prekäre Beschäftigungsverhältnisse gepaart mit niedrigen Löhnen und zum Teil Kinderarbeit sowie gesundheitsgefährdende Arbeitsbedingungen infolge des Einsatzes giftiger Chemikalien. 

Für die EU ist Palmöl ein wichtiger Importrohstoff für zahlreiche Industriezweige. Gleichzeitig spielt Palmöl eine zentrale Rolle bei der Produktion von Biodiesel, wo es in der EU lange Zeit einen erheblichen Anteil (ca. 30 Prozent) unter den Pflanzenölen stellte. Aufgrund der zunehmenden Kritik an der Entwaldung von Regenwald für den Palmöl-Anbau setzte die EU in den vergangenen Jahren Maßnahmen, um den Einsatz von nicht nachhaltig erzeugtem Palmöl zu reduzieren. Die im Jahr 2019 verabschiedete EU-Richtlinie zu erneuerbaren Energien II (RED II), durch die der Einsatz von nicht nachhaltig erzeugtem Palmöl in Biokraftstoffen bis 2030 stufenweise auslaufen lassen soll, war der Ausgangspunkt für weitere WTO-Streitfälle zwischen der EU und Indonesien.

Palmöl als Handelskonflikt

Indonesien sieht in der EU-Richtlinie einen Verstoß gegen WTO-Recht, da diese einen Großteil des indonesischen Palmöls faktisch vom EU-Markt ausschließt und es damit diskriminiert. So reichte Indonesien 2019 Klage bei der WTO ein, um die Richtlinie anzufechten. Das eingesetzte WTOPanel kam im Januar 2025 zu dem Schluss, dass die EU zwar grundsätzlich das Recht hat, umwelt- und klimapolitische Maßnahmen zu ergreifen, einige Umsetzungsfragen – vor allem die Einschätzung hinsichtlich des hohen Risikos indirekter Landnutzungsänderung beim Palmöl-Anbau – allerdings durch WTO-Recht nicht gedeckt sind. Die EU hat bereits angekündigt, diese Punkte reparieren zu wollen und dies auch der WTO mitgeteilt.

Darüber hinaus gibt es bei Palmöl einen zweiten WTO-Streitfall zwischen der EU und Indonesien, der die von der EU 2019 eingeführten Ausgleichszölle auf Biodieselimporte aus Indonesien betrifft. Die EU begründete diese Zölle damit, dass indonesische Produzenten durch staatliche Subventionen auf Palmöl künstlich verbilligten Biokraftstoffe herstellen, was zu Wettbewerbsverzerrungen führe. Indonesien erhob 2023 Klage bei der WTO und führte ins Treffen, dass die EU-Maßnahmen gegen das WTO-Abkommen über Subventionen und Ausgleichsmaßnahmen verstoßen würden. Das Abkommen regelt, unter welchen Bedingungen einerseits staatliche Subventionen zulässig sind und andererseits andere Mitglieder dagegen Ausgleichsmaßnahmen wie Zölle erheben dürfen, um Wettbewerbsverzerrungen im internationalen Handel zu verhindern. Ende August 2025 gab das eingerichtete WTO-Panel Indonesien in zentralen Punkten Recht: Die EU habe unzureichend nachgewiesen, dass die Politik Indonesiens als Subvention zu werten sei, und habe keinen klaren Nachweis für einen verursachten Marktschaden erbracht. Während Indonesien die EU umgehend auf forderte, ihre Zölle zurückzunehmen, legte die EU ­Berufung gegen die WTO-Entscheidung ein. Da das WTO-Berufungsgericht derzeit blockiert ist, bleibt der Fall offen und die Zölle gelten bislang weiter.

Widersprüche und Spannungsfelder im WTO-Handelsregime

Die WTO-Streitfälle zwischen der EU und Indonesien im Rohstoff- bzw. Stahlbereich zeigen, wie das internationale Handelsrecht Handlungsspielräume von Ländern des Globalen Südens einschränkt. Indonesien verfolgt mit seiner Rohstoffpolitik das Ziel, mehr Wertschöpfung im eigenen Land zu behalten und die Abhängigkeit von der Ausfuhr unverarbeiteter Rohstoffe, die starken internationalen Preisschwankungen unterliegen, zu verringern. Nach dem Regelwerk der WTO gelten solche Politiken, insbesondere mengenmäßige Ausfuhrbeschränkungen, jedoch als unzulässige Handelshemmnisse. Damit werden entwicklungspolitisch sinnvolle Maßnahmen zur Industrialisierung und wirtschaftlichen Selbstbestimmung im WTO-Recht strukturell benachteiligt. 

Während Industrieländer ihren eigenen wirtschaftlichen Aufschwung einst durch protektionistische und staatliche gelenkte Strategien absicherten, verwehren sie nun Ländern im Globalen Süden den Einsatz dieser industriepolitischen Instrumente. Wie der Ökonom Ha-Joon Chang es beschreibt, stoßen die Industrieländer Ländern im Globalen Süden die Leiter für einen Aufstieg in der Wertschöpfungskette weg. Das WTO-Regelwerk nimmt Ländern des Globalen Südens die Möglichkeit, durch strategische Eingriffe in Märkte ihre Industrien aufzubauen und damit ihre wirtschaftlichen Möglichkeiten zu erweitern. Freihandelsprinzipien wird im WTO-Recht demnach ein höherer Stellenwert eingeräumt als legitime Entwicklungsstrategien von Ländern wie Indonesien. 

Zusätzlich wird an den geltenden WTO-Handelsregeln ein Spannungsfeld zur Klima- und Nachhaltigkeitspolitik sichtbar. Die EU begründet ihre Regelung zu Palmöl im Zusammenhang mit erneuerbaren Energien (RED II) mit Klimaschutz- und Entwaldungszielen, die aus einer ökologischen bzw. klimapolitischen Perspektive mit Nachdruck vorangetrieben werden müssen. Für Länder wie Indonesien bedeutete diese EU-Regelung jedoch den Verlust zentraler Exportmöglichkeiten und eine faktische Benachteiligung ihrer (klein-)bäuerlicher Produzenten, die sich die von der EU geforderten Nachhaltigkeitszertifizierungen kaum leisten können. Durch Handelsabkommen und die internationalen Handelsregeln der WTO haben Industrieländer wie die EU historisch dazu beigetragen, dass Produkte wie Palmöl für Indonesien zu zentralen Exportgütern geworden sind. Dies oft auf Kosten ökologisch wichtiger Naturräume wie etwa tropischer Regenwälder, lokaler Bevölkerung und Arbeiter:innen in dieser Branche. Um von einem erfolgreichen, allerdings auch schädlichen, Exportprodukt, hin zu einer nachhaltigen und wertschöpfungsintensiveren Wirtschaftsweise zu gelangen, benötigt das Land allerdings Handlungsspielraum. Wenn es aber aufgrund geltender Handelsregeln keine oder nur eingeschränkte Schutzinstrumente nutzen darf, wird es Indonesien kaum schaffen, gleichzeitig nachhaltig zu produzieren, soziale (Mindest-)Standards zu einhalten und global wettbewerbsfähig zu sein.

Umgekehrt versucht die EU, ihre Klimaziele bei Aufrechterhaltung und Verteidigung von Welthandelsregeln zu erreichen. Umweltauflagen in einem von Wettbewerb dominierten Welthandelssystem wirken strukturell allerdings ungleich. Sie erhöhen die Kosten dort, wo nicht nachhaltige Produktionsstrukturen für den internationalen Export repariert werden sollen, und schützen so indirekt die Wettbewerbsposition des Nordens.  Dem Weg, den die EU im Zusammenhang mit Palmöl eingeschlagen hat, wird allerdings keine WTO-Rechtskonformität bescheinigt, da dieser den Marktzugang anderer Länder einschränkt. Auch wenn Klimaschutz im Rahmen der WTO grundsätzlich als legitimes Ziel anerkannt wird, können konkrete Maßnahmen potenziell als handelswidrig gelten. Anhand der oben beschriebenen WTO-Fälle zu Palmöl zeigen sich damit die mehrfachen Widersprüche und Spannungsfelder der Freihandelslogik im Zusammenhang mit den globalen Nachhaltigkeitszielen auf. 

Neue Nachhaltigkeits- und Kooperationsabkommen

Ein nachhaltiger und gerechter Umbau des Welthandels kann nur durch strukturelle Neugestaltung globaler Produktions- und Konsummuster erfolgen und nicht durch Aufrechterhaltung des Freihandels um jeden Preis. Während die Freihandelsdoktrin auf dem Abbau von Marktschranken und Maximierung von Wettbewerb basiert, sind ökologische und soziale Nachhaltigkeit auf Regulierung und Kooperation angewiesen. Daher sollte die EU mit ihrer Handelspolitik kooperative, entwicklungspolitisch abgestimmte Handelsbeziehungen fördern, die es Ländern wie Indonesien ermöglichen, ihre Industrien aufzubauen und gleichzeitig nachhaltige Produktionsweisen umzusetzen. Die EU sollte ihre Freihandelsdoktrin, die bislang ökologische und soziale Ungleichheiten verfestigt, durch neue Nachhaltigkeits- und Kooperationsabkommen ersetzen. Wie sich am Abschluss der Verhandlungen über ein Handelsabkommen zwischen der EU und Indonesien aber zeigt, folgt dieses nach Aussagen der Verhandler:innen auf beiden Seiten der alten Freihandelslogik. Damit verfestigen sich einmal mehr die damit verbundenen ökologischen und sozialen Ungleichheiten und nehmen Staaten notwendige Spielräume für ihre sozial-ökologische Entwicklung.