Vor der nächsten Erweiterungsrunde: Erweiterung erst, wenn die EU aufnahmefähig ist! 

Es kann nicht im Interesse der Europäischen Union sein – und dafür wird es auch keine politischen Mehrheiten geben –, ungelöste Probleme der Beitrittskandidatenländer in die EU zu importieren. Mit Bezug auf die Ukraine hat der frühere EU-Kommissionspräsident Jean-Claude Junker eine klare Aussage getätigt: „Es war richtig, den Antrag auf Beitrittsverhandlungen positiv zu beantworten. Alle Beteiligten müssen aber wissen, dass es Vorbedingungen gibt, die erfüllt werden müssen, damit wir keine ungelösten internen Probleme in die EU importieren“. Anzunehmen ist, dass Juncker damit auch territoriale Konflikte gemeint hat, die vor einem konkreten Beitritt gelöst sein müssen. Das betrifft nicht nur die Ukraine, Georgien und die Republik Moldau, sondern auch den Konflikt zwischen Serbien und den Kosovo. 

Das ist keine Absage an Beitrittsverhandlungen. Im Gegenteil – mit den Beitrittsverhandlungen könnte ein neues Momentum entstehen, das es ermöglicht, diese Konflikte im Zusammenhang mit einer neuer gesamteuropäischen Sicherheitsarchitektur zu lösen bzw. zumindest dauerhaft zu entschärfen. 

Überzogene Erwartungen an die Erweiterung? 

In der Erklärung von Granada vom 6. Oktober 2023 haben die Staats- und Regierungschefs der EU ein Versprechen abgegeben: „Die Erweiterung ist eine geostrategische Investition in Frieden, Sicherheit, Stabilität und Wohlstand. Sie ist eine treibende Kraft für die Verbesserung der wirtschaftlichen und sozialen Bedingungen der europäischen Bürgerinnen und Bürger und den Abbau von Ungleichheiten zwischen Ländern, und sie muss die Werte fördern, auf die sich die Union gründet“.

Wie kann dieses Versprechen eingelöst werden? Die letzte Erweiterungsrunde hat gezeigt, wie mühsam der Prozess der Angleichung der Lebensbedingungen zwischen den alten und neuen Mitgliedstaaten ist. Noch immer gibt es zwischen diesen beiden Ländergruppen ein beträchtliches Wohlstandsgefälle.

Im Lichte der Erfahrungen der letzten großen Erweiterungsrunde, in deren Folge es zu belastenden Spaltungstendenzen zwischen den alten und neuen EU-Staaten gekommen ist (siehe EU-Krisenpolitik ab 2008, Migrationspolitik ab 2015), muss eines klar sein: Damit sich die mit der Erweiterung verbundenen positiven Erwartungen erfüllen können, braucht es nicht nur eine umfassende Vorbereitung in den künftigen Mitgliedstaaten. Eine zentrale Voraussetzung für eine erfolgreiche Erweiterungsrunde ist insbesondere die Aufnahmefähigkeit der Union. Die Europäischer Union muss handlungsfähiger, demokratischer und sozialer werden! Ob und wann die Europäische Union aufnahmefähig ist, muss anhand konkreter Fortschritte in diesen Bereichen geprüft werden.

Letztlich ist die Frage der Aufnahmefähigkeit auch mit der öffentlichen Akzeptanz der EU-Erweiterung eng verbunden. Umfragen bestätigen, dass die öffentliche Meinung in den EU-Ländern diesbezüglich sehr gespalten ist. In Österreich zeichnet sich zurzeit keine Mehrheit für eine weitere EU-Erweiterung ab (siehe untenstehende Grafik), hier ist die Skepsis besonders groß. Nur wenn es gelingt, in Vorbereitung auf die Erweiterung die EU auf eine neue soziale Grundlage zu stellen und die zur Bewältigung der Klimakrise notwendige ökologische Transformation zu einem Gewinn für die Vielen zu machen, wird sich auch eine Mehrheit der Bevölkerung für die Erweiterung aussprechen. 

Aufnahmefähigkeit der Europäischen Union 

Die Aufnahmefähigkeit der Europäischen Union ist Teil der „Kopenhagener“ Beitrittskriterien, die der Europäische Rat 1993 beim Gipfeltreffen in Kopenhagen definiert hat. Die Kriterien beschreiben die Voraussetzungen, die ein Land erfüllen muss, bevor es in die EU aufgenommen werden kann. Dabei handelt es sich um politische und wirtschaftliche Kriterien sowie um die Fähigkeit, den gemeinschaftlichen Besitzstand zu übernehmen und den daraus resultierenden Zielen und Verpflichtungen nachzukommen. 

Das Kriterium der Aufnahmefähigkeit wurden ebenfalls in Kopenhagen definiert und beschreibt die Fähigkeit der Union, „neue Mitglieder aufzunehmen, dabei jedoch die Stoßkraft der europäischen Integration zu erhalten“. Dieses Kriterium stand jedoch nie so im Mittelpunkt wie die anderen, zumal es auch nicht als Voraussetzung definiert wurde, sondern lediglich als „wichtiger Gesichtspunkt“. 

Aus Sicht der Arbeitnehmer:innen muss jedoch diesmal dem Kriterium der Aufnahmefähigkeit eine zentrale Bedeutung zuerkannt und mit dem sozialen Fortschritt innerhalb der Union und der Verringerung des Wohlstandsgefälles verknüpft werden. Dazu bedarf es einer genauen Definition dessen, was darunter zu verstehen ist. In den Schlussfolgerungen vom 14./15. Dezember 2023 legt der Europäische Rat zwar fest, dass „sowohl die künftigen Mitgliedstaaten als auch die EU zum Zeitpunkt des Beitritts bereit sein (müssen)“ und die Arbeiten dazu parallel vorangebracht werden sollten, eine klare Definition der Aufnahmefähigkeit findet sich jedoch nicht. Festgehalten wird lediglich: „Im Zuge einer immer größer werdenden Union setzt eine erfolgreiche europäische Integration voraus, dass die politischen Strategien der Union zukunftsfähig sind und auf tragfähige Weise finanziert werden – wobei die Werte zugrunde gelegt werden, auf die sich die Union gründet – und dass die EU-Organe weiterhin effektiv funktionieren“. Festgehalten wird auch, dass sich der Europäische Rat auf seinen kommenden Tagungen mit internen Reformen befassen wird, „damit bis zum Sommer 2024 Schlussfolgerungen zu einem Fahrplan für die künftige Arbeit angenommen werden können“. In ihrer am 20. März 2024 vorgelegten „Mitteilung über Reformen und Überprüfungen von Politikbereichen im Vorfeld der Erweiterung“ hat die Europäische Kommission erste Überlegungen zu diesem Fahrplan vorgestellt.

Wie notwendig diese Stärkung insbesondere auch in den Beitrittsländern ist, bestätigt die im Auftrag von AK und ÖGB von FORBA durchgeführte Studie zu den „Arbeitsbedingungen und Arbeitsbeziehungen in den Niederlassungen österreichischer Unternehmen am Westbalkan“, die 2022 vorgelegt wurde. Die Studie zeigt eine Möglichkeit auf, wie der soziale Dialog gestärkt werden könnte, nämlich durch die Formulierung von EU-weiten Zielvorgaben im Bereich der Arbeitsbeziehungen, etwa betreffend die kollektivvertragliche Erfassungsquote auf nationaler Ebene. Genau das sieht mittlerweile die im Oktober 2022 beschlossene EU-Mindestlohnrichtlinie vor. Im Hinblick auf die Stärkung von Tarifverhandlungen verpflichtet die Richtlinie alle Mitgliedsstaaten, in denen weniger als 80 Prozent der Beschäftigten tarifgebunden sind, in Zusammenarbeit mit den Sozialpartnern Maßnahmen zur Förderung von Tarifverhandlungen zu ergreifen und diese in konkreten Aktionsplänen mit klaren Zeitplänen niederzulegen. Derzeit liegt die Tarifbindung in 19 von 27 EU-Staaten unterhalb der 80-Prozent-Marke. In den Beitrittsländern ist die kollektivvertragliche Erfassung nur sehr rudimentär vorhanden. Auch die Mitte April 2024 beschlossene Erklärung von La Hulpe über die zukünftige Ausrichtung der sozialen Agenda der Europäischen Union adressiert die Mindestlohnrichtlinie und in diesem Zusammenhang die Förderung von Tarifverhandlungen und der schrittweisen Ausweitung der tarifvertraglichen Abdeckung in den EU-Mitgliedstaaten. Die Umsetzung dieser Verpflichtung sollte in die Bewertung der Aufnahmefähigkeit der Union einfließen und auch für die Beitrittsstaaten gelten, zumindest sollte es in allen Beitrittsländern bis zum konkreten Beitritt signifikante Fortschritte bei der Tarifbindung geben. 

Alternativen zur Vollmitgliedschaft andenken

Aus heutiger Sicht ist nicht absehbar, ab wann die Europäische Union aufnahmefähig ist. Zu umfangreich sind die dafür erforderlichen Reformen, zu unterschiedlich die Positionen der einzelnen Mitgliedschaften in der Frage der Vertiefung der Union. Keinesfalls darf es zu einer überhasteten Erweiterung kommen, die die Bruchlinien innerhalb der EU verstärken und damit das europäische Integrationsprojekt insgesamt gefährden könnte. 

Vor diesem Hintergrund sollten auch Alternativen zu einer Vollmitgliedschaft überlegt werden. So wäre es denkbar, den Europäischen Wirtschaftsraum, über den Norwegen, Island und Liechtenstein mit der EU verbunden sind, zu erweitern, um eine wirtschaftliche Teilhabe am Binnenmarkt zu ermöglichen. Das schließt einen zukünftigen Vollbeitritt zur EU nicht aus.