Die neue Wachsamkeit: Investitionskontrolle im Umbruch 

Zum einen hat die COVID-19-Krise daher den bereits vor der Pandemie erkennbaren Trend, Investitionskontrollen vorausschauend zum „Schutz in Krisenzeiten – und darüber hinaus“ einzusetzen, weiter verstärkt. In diesem Zusammenhang ist auch deutlich geworden, dass der zuvor vielfach anzutreffende, enge Fokus auf Investitionsvorhaben chinesischer Investor:innen die weitaus umfangreicheren öffentlichen Schutzinteressen nicht adäquat abbildet. Zum anderen ist wohl auf absehbare Zeit davon auszugehen, dass die kriegsbedingt nochmals verschärfte „Polykrise“ gekommen ist, um zu bleiben. Neben einer Zunahme geoökonomischer Rivalitäten mit Blick auf kritische Technologien, Ressourcen und Infrastrukturen gehen damit aber nicht zuletzt auch verstärkte Debatten über die Neubegründung öffentlichen Eigentums einher. 

Gegenbewegung zu wirtschaftspolitischem Kontrollverlust Gegenbewegung zu wirtschaftspolitischem Kontrollverlust

Die Debatte über Investitionskontrollen ist zudem eng mit einer Reihe weiterführender Fragen verknüpft. Diese betreffen etwa den Stellenwert öffentlichen strategischen Eigentums, die öffentliche Investitionsbereitschaft in kritischen Infrastrukturbereichen sowie die Neubewertung von staatlichen Kontroll- und Eingriffsmöglichkeiten angesichts transnationalisierter Kapitalflüsse. Der Trend zu verstärkten „Investment-Screenings“ stellt daher letztlich auch eine Gegenbewegung zum wirtschaftspolitischen Kontrollverlust dar, der aus der Privatisierung von staatlichem Eigentum und infrastrukturrelevanten Unternehmen resultiert. 

Allerdings ist zu beachten, dass der staatliche Handlungsspielraum bei Investitionskontrollen durch europarechtliche und wirtschaftsvölkerrechtliche Vorgaben zum Teil empfindlich eingeschränkt wird (z.B. zu denken ist etwa an die Kapitalverkehrsfreiheit oder internationale Freihandelsabkommen). Hinzu kommt, dass die neue wirtschaftspolitische Rolle des Staates gerade im Bereich der Investitionskontrollen Gegenstand eines laufenden Suchprozesses ist. Geht es etwa „nur“ um kurzfristige notpragmatische Eingriffe ins Krisengeschehen, um eine sicherheitspolitisch „verkleidete“ Abwehr geoökonomischer Konkurrenz, oder soll den Schutzmaßnahmen künftig vielmehr ein erweitertes Verständnis von „Kritikalität“, „Systemrelevanz“ und öffentlichem Interesse zugrunde liegen? Dieses Spannungsfeld wird etwa deutlich, wenn die öffentliche Hand nach der Untersagung einer strittigen Übernahme die Frage nach weiterführenden Alternativen unbeantwortet lässt. Ähnliches gilt, wenn die Europäische Kommission einerseits zum verstärkten Schutz kritischer Infrastrukturen aufruft, jedoch andererseits an ihrer handelspolitischen Liberalisierungspolitik in Bereichen der Krisen- und Daseinsvorsorge festhält. 

Aufstieg eines neuen „Resilienz“-Paradigmas

Bemerkenswert ist jedenfalls, dass mittlerweile nicht nur weitaus offener über den Ausbau außenwirtschaftlicher Schutzmechanismen, sondern auch über gezielte Schritte in Richtung einer Deglobalisierung diskutiert wird. Das zeigt sich z.B. in aktuellen wirtschaftspolitischen Diskussionen zum krisenbedingten Aufstieg eines neuen Resilienz-Paradigmas: Während die vorrangige Orientierung auf Marktliberalisierung zunehmend für ihren Beitrag zu erhöhter Krisenanfälligkeit kritisiert wird, rücken Motive wie die Stärkung gesellschaftlicher Widerstandsfähigkeit und ein alternatives Wohlstandsverständnis in den Vordergrund. Auch in einem Beitrag auf der liberalen Medien-Plattform „Project Syndicate“ war unlängst etwa zu lesen, dass „die turbulente Welt von heute nach einem Wohlstand verlangt, der Schocks standhalten kann und die Grundlagen unserer Gesellschaften nicht untergräbt“ (eigene Übersetzung). Vor diesem Hintergrund überrascht es kaum, dass in den letzten Jahren in einer Reihe von wirtschafts- und handelspolitischen Bereichen verstärkt Reformdiskussionen Fahrt aufgenommen haben, die sich ganz im Sinne dieses neuen Resilienz-Paradigmas rund um Stichwörter wie „Versorgungssicherheit“, „Verwundbarkeit“, „Systemrelevanz“ oder auch „strategische Autonomie“ drehen. Das Beispiel der COVID-19-Krise wirft aber auch die Frage auf, wie einzelne kurzfristige Maßnahmen zur Krisenabwehr in eine stimmige Gesamtstrategie übergeführt werden können. Das Spektrum möglicher Maßnahmen zur Steigerung der Resilienz ist zweifellos weit: Von der Ausweitung staatlicher Kapitalbeteiligungen über den Ausbau von Gemeinwohlverpflichtungen und die Rückverlagerung von Produktion bis hin zu verschärften Investitionskontrollen. Doch wie kann der Wandel vom Vorrang der Marktliberalisierung, hin zur Aufwertung von Resilienz und öffentlicher Handlungsfähigkeit gelingen? Dieser Frage muss sich jedenfalls auch die österreichische Investitionskontrolle stellen. 

Investitionskontrolle in Österreich: Alte Probleme, neue Herausforderungen

In Österreich geht die Genehmigungspflicht für bestimmte Beteiligungen an Unternehmen im Interesse der öffentlichen Sicherheit und Ordnung auf das Jahr 2011 zurück. Eine entsprechende Regelung war damals im Eiltempo angesichts der geplanten Erhöhung der Anteile des Staatsfonds IPIC aus Abu Dhabi an der OMV AG geschaffen worden. Das brachte der neuen Bestimmung im damaligen Außenwirtschaftsgesetz auch den Beinamen „Lex OMV“ ein. Nachdem eine geplante Novelle mit Platzen des Ibiza-Skandals ein jähes Ende fand, wurde im zweiten Anlauf 2021 ein neues Investitionskontrollgesetz geschaffen. Dieses sollte zum einen die Vorgaben der europäischen FDI-Screening-Verordnung umsetzen, die vor allem auch eine bessere Abstimmung der Mitgliedstaaten bei der Überprüfung von Investitionen aus sog. EU-Drittstaaten vorsieht (darunter fallen z.B. China, Russland, USA). Zum anderen betonte das neue Regierungsprogramm zur „Investitionskontrolle neu“, dass es nicht zu einem „Ausverkauf kritischer Technologie und Infrastruktur“ kommen dürfe. Im Sinne der „langfristigen Versorgungssicherheit Österreichs“ forderte zudem ein Allparteien-Beschluss im Zuge der COVID-19-Krise das Wirtschaftsministerium dazu auf, eine verbesserte Investitionskontrolle zügig umzusetzen. Aber welche Regelungen sieht die „Investitionskontrolle neu“ nun eigentlich vor? Und bieten diese gerade auch in außenwirtschaftlich bewegteren Zeiten wirksamen Schutz? 

Flughafen Wien als „Stresstest“? 

Ein aktuelles Beispiel bietet der Wiener Flughafen. War zunächst die Rede von einem australischen Pensionsfonds, stellte sich Ende des Sommers heraus, dass hinter dem unmittelbaren Investor eine wenig transparente Investmentgesellschaft mit Sitz auf den Cayman Islands steht.

Diese hatte bereits im Jahr 2014 über die in Luxemburg ansässige Airports Group Europe einen Anteil am Flughafen Wien erworben. Da damals offenbar kein Umgehungsverdacht festgestellt wurde, spielte auch keine Rolle, dass hinter dem Unternehmen letztlich ein Fonds auf den Cayman Islands stand. Für die nun geplante Aufstockung des Anteils gelten aber andere Regeln. Da es sich unabhängig von der Zwischenschaltung eines in der EU ansässigen Unternehmens wohl um einen mittelbaren Erwerb durch eine/n Drittstaatsinvestor:in handelt, konnte das Wirtschaftsministerium unabhängig von einer allfälligen Umgehungsabsicht ein entsprechendes Genehmigungsverfahren einleiten. Während die Vermeidung von Umgehungen im Investitionskontrollgesetz daher vergleichsweise effektiver geregelt wurde, bleibt das Gesetz in puncto Transparenz weit hinter den Erwartungen zurück.

„Blackbox“ statt Transparenz

Investitionskontrollen finden weitgehend in einer „Black Box“ statt. Zwar sieht das Investitionskontrollgesetz die Veröffentlichung eines jährlichen Tätigkeitsberichts vor. Dieser weist allerdings lediglich wenig aussagekräftige, anonymisierte Daten aus. In puncto Transparenz brachte das Investitionskontrollgesetz im Vergleich zur Vorgängerregelung im Außenwirtschaftsgesetz zum Teil sogar Rückschritte und wird dem in einer demokratischen Gesellschaft bestehenden Informationsbedürfnis nicht gerecht. Die fehlende Transparenz führt zunehmend zur Kritik, dass es sich bei der Investitionskontrolle um eine Blackbox handelt, so auch ganz aktuell im Fall des Wiener Flughafens. Zu bedenken ist in diesem Zusammenhang auch: Im Rahmen des EU-weiten Kooperationsmechanismus, der im Investitionskontrollgesetz vorgesehen ist, werden regelmäßig umfangreiche Informationen zu laufenden Verfahren an die EK und anderen Mitgliedstaaten weitergegeben. Wäre es daher nicht zumindest angebracht, beispielsweise den Hauptausschuss des Nationalrats in das Genehmigungsverfahren einzubinden? Informationen zu konkreten Prüfvorgängen und die Möglichkeit zur Stellungnahme bleiben diesem jedenfalls bislang verwehrt. Darüber hinaus sollte angesichts der betroffenen öffentlichen Schutzinteressen nicht weiter auf die Einbindung – wie es auch in der FDI-Screening-Verordnung der EU heißt – von „Wirtschaftsteilnehmern, Organisationen der Zivilgesellschaft oder Sozialpartnern wie zum Beispiel Gewerkschaften“ verzichtet werden. 

Ausblick

Im Ergebnis lässt sich festhalten:  Das neue Resilienz-Paradigma verstärkt den Ruf nach der langfristigen Sicherung kritischer Infrastrukturen und Technologien. Investitionskontrollen sollen dabei einen vorausschauenden Schutz öffentlicher Interessen ermöglichen. In Österreich beseitigt das neue Investitionskontrollgesetz zwar einige Schwächen der in die Jahre gekommenen „Lex OMV“. Offene Baustellen bestehen jedoch weiter, etwa mit Blick auf die beschränkte Anwendbarkeit und die mangelnde Transparenz. Unterdessen nimmt die europäische Reformdiskussion zum Aufbau von Investitionskontrollen neuerlich Fahrt auf. In ihrem Arbeitsprogramm für 2023 kündigt die Europäische Kommission nach „zwei Jahren Erfahrung“ eine Überarbeitung der FDI-Screening-Verordnung an. Inhaltlich hat es die Ankündigung in sich: Künftig könnten so nicht nur ausländische Direktinvestitionen in der EU („inbound“), sondern auch die Investitionstätigkeiten europäischer Unternehmen außerhalb der EU („outbound“) unter die Lupe genommen werden. Das lässt nicht nur mehr geoökonomischen Konfliktstoff erwarten, etwa mit Blick auf die Kontrolle über kritische Technologien oder bei drohenden Produktionsverlagerungen. Investitionskontrollen könnten dann vielmehr auch die Sorgfaltspflichten von europäischen Unternehmen entlang der Lieferkette, ihre Verantwortung für den globalen Schutz von Menschenrechten oder die mit der Investitionstätigkeit verbundenen umwelt- und klimapolitischen Gefahren in den Fokus rücken. 

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