EU-Sanktionspolitik: Die Schwächung der Investitionsschiedsgerichtsbarkeit

Warum ISDS für die EU-Sanktionspolitik problematisch ist

Immer mehr sanktionierte Personen leiten ISDS-Verfahren gegen EU-Mitgliedsstaaten ein oder drohen damit, es zu tun. Dabei machen sie Verstöße gegen internationale Investitionsschutzabkommen geltend und fordern Schadenersatzzahlungen in schwindelerregender Höhe. Ein bekanntes Beispiel ist Mikhail Fridmans 16 Milliarden US-Dollar schwere Klage gegen Luxemburg wegen des Einfrierens seiner Vermögenswerte. Oder die Klage des belarussischen Staatsunternehmens Belaruskali in Höhe von 12 Milliarden US-Dollar wegen der Kündigung einer Vereinbarung zu Düngemitteltransport durch Litauen. Laut einem aktuellen Bericht gibt es 24 öffentlich bekannt ISDS-Verfahren gegen EU-Mitgliedsländer und Drittstaaten im Zusammenhang mit Sanktionen, die sich auf einen Gesamtwert von 62 Milliarden US-Dollar belaufen.

Zum Vergleich: Die EU hat seit Kriegsbeginn 70 Milliarden US-Dollar an militärischer Hilfe geleistet. Ob die geforderten Entschädigungssummen gerechtfertigt sind, ist offen. Unbestritten ist aber, dass das bloße Risiko, solche Zahlungen leisten zu müssen, eine erhebliche Gefahr für die Wirksamkeit von EU-Sanktionen darstellt. Ganz allgemein wird dadurch auch die Fähigkeit der EU unterminiert, geopolitisch zu intervenieren. So war auch die Angst vor verheerenden ISDS-Schiedssprüchen ein wesentlicher Grund, weshalb der Vorschlag, die immobilisierten Vermögenswerte der russischen Zentralbank als Kredit für die Ukraine zu verwenden, letztlich verworfen wurde. 

Es ist daher nicht verwunderlich, dass die EU rigorose Maßnahmen ergriffen hat, um die Gefahr von ISDS-Klagen zu entschärfen. Die zwei wichtigsten Maßnahmen sind in der Verordnung (EU) 2025/1494 zu finden, die im vergangenen Juli als Teil des 18. Sanktionspakets verabschiedet wurde. Maßnahme 1 betrifft die Möglichkeit, die Anerkennung oder Vollstreckung der Entscheidung eines in einem Drittstaat ansässigen ISDS-Schiedsgerichts durch Berufung auf eine Ausnahme aus Gründen der öffentlichen Ordnung abzulehnen. Die Ablehnung ist dann möglich, wenn es „zur Befriedigung von Ansprüchen im Zusammenhang“ mit EU-Sanktionen in Verfahren gegen einen EU-Mitgliedsstaat kommen könnte. Maßnahme 2 führt eine so genannte Rückforderungsregel ein, wonach alle Schäden und Kosten, die ein EU-Mitgliedsstaat infolge eines sanktionsbezogenen ISDS-Verfahrens zu tragen hat, von diesem in einem inländischen Verfahren zurückgefordert werden müssen. Auf beide Maßnahmen soll im Folgenden näher eingegangen werden. 

Maßnahme 1: Die Ausnahme aus Gründen der öffentlichen Ordnung und das ICSID-Übereinkommen

Die Ausnahme aus Gründen der öffentlichen Ordnung ist eine bekannte Rechtsdoktrin, die unter anderem die Nichtanerkennung oder Nichtvollstreckung eines ausländischen Schiedsspruchs zulässt, wenn diese/r gegen einen grundlegenden Rechtsgrundsatz verstößt. Es ist daher nicht überraschend, dass die EU-Gesetzgeber diese Ausnahme gegen ISDS-Schiedssprüche geltend machen, die ihrem Sanktionsregime zuwiderlaufen. 

In der Praxis kann jedoch unter dem Rechtsrahmen, der der internationalen Investitionsschiedsgerichtsbarkeit zugrunde liegt, die öffentliche Ordnung nicht gegen jede Art von Schiedsspruch geltend gemacht werden. Das ist etwa bei Schiedssprüchen der Fall, bei denen das Übereinkommen des Internationalen Zentrums zur Beilegung von Investitionsstreitigkeiten (ICSID) zur Anwendung kommt. Das prägendste Merkmal dieses Übereinkommens ist, dass ICSID-Schiedssprüche keiner materiellen Überprüfung durch nationale Gerichte unterliegen. Gemäß Artikel 54 des ICSID-Übereinkommens muss ein Schiedsspruch anerkannt und vollstreckt werden „als handle es sich um ein rechtskräftiges Urteil eines seiner innerstaatlichen Gerichte“. Mit anderen Worten: Es gibt keinen Raum für eine Überprüfung unter dem Gesichtspunkt der öffentlichen Ordnung.

Möglicherweise hatten die EU-Gesetzgeber diesbezüglich keine Bedenken, weil Russland nicht Vertragspartei des ICSID-Übereinkommens ist. Sanktionierte russische Einzelpersonen können daher nicht vom vereinfachten Vollstreckungssystem nach dem ICSID-Übereinkommen profitieren. Sanktionen richten sich aber nicht nur gegen Russland, sondern auch gegen Belarus, welches jedoch ICSID-Vertragspartei ist. Betroffene Personen können auch Staatsangehörige anderer Staaten sein, die sehr wohl ICSID-Vertragsparteien sind. Das zeigt auch die ICSID-Klage, die letzten Sommer vom armenischen Staatsangehörigen Samvel Karapetyan wegen der Beschlagnahmung seines Immobilienvermögens gegen Frankreich eingereicht wurde. Außerdem können ISDS-Verfahren nicht nur von einem betroffenen Unternehmen selbst eingeleitet werden, sondern auch von Personen, die Anteile oder andere Beteiligungen am genannten Unternehmen halten – und diese können sich wiederum als Staatsangehörige eines Staates erweisen, der ICSID-Vertragspartei ist. Es ist daher falsch zu denken, dass sanktionsbezogene ICSID-Verfahren nicht mehr gegen EU-Mitgliedsstaaten eingeleitet werden können. Wenn solche Verfahren mit einem Schiedsspruch zugunsten des Klägers enden, ist es gemäß dem ICSID-Übereinkommen nicht möglich, diesen aus Gründen der öffentlichen Ordnung zu überprüfen.

Von der Ausnahme aus Gründen der öffentlichen Ordnung zur Sanktionsausnahme

Die Situation scheint bei Schiedssprüchen, die nicht dem ICSID-Übereinkommen, sondern dem New Yorker Übereinkommen von 1958 unterliegen, anders zu sein. Das New Yorker Übereinkommen von 1958 ist mit Abstand der wichtigste Vertrag im Bereich der internationalen Schiedsgerichtsbarkeit. Artikel V (2) (b) des Abkommens sieht eine Verletzung der öffentlichen Ordnung als Grund für die Nichtanerkennung/Nichtvollstreckung vor. Genau diese Bestimmung haben die EU-Gesetzgeber ausdrücklich berücksichtigt, als sie die öffentliche Ordnung gegen sanktionsbezogene ISDS-Schiedssprüche in Stellung brachten.

Zunächst ist anzumerken, dass die ausdrückliche Erklärung der EU-Gesetzgeber, das Sanktionsregime sei eine Frage der öffentlichen Ordnung, für die innerstaatlichen Gerichte der EU nicht wirklich notwendig war, um sich auf darauf zu berufen und die Anerkennung oder Vollstreckung von Schiedssprüchen in Sanktionsfällen abzulehnen. So haben beispielsweise zwei deutsche Gerichte dies bereits in Bezug auf Schiedssprüche getan, mit denen Handelsverträge durchgesetzt werden sollten, die durch das Sanktionsregime für unwirksam erklärt worden waren. Der EuGH wird bald bestätigen, dass das Sanktionsregime unter die öffentliche Ordnung fällt.

Allerdings passt die Art, wie die Bestimmung zur Nichtanerkennung/Nichtvollstreckung im 18. Sanktionspaket gestaltet wurde, nicht gut zur Ausnahme aus Gründen der öffentlichen Ordnung – auch wenn die EU-Gesetzgeber sie als bloße Anwendung dieser Doktrin bezeichnen. Nach üblichem Verständnis erfordert die Ausnahme aus Gründen der öffentlichen Ordnung den Nachweis, dass das Schiedsgericht gegen einen Grundsatz oder eine zentrale Politik des Gerichtsstands verstoßen hat oder versucht, diese zu umgehen. Im Falle des Sanktionsregimes gilt die Bestimmung zur Nichtanerkennung/Nichtvollstreckung jedoch für jede Entscheidung, „die zur Befriedigung von jeglichen Ansprüchen im Zusammenhang mit“ Sanktionen führen könnte. Der Anwendungsbereich der Ausnahme ist daher viel weiter gefasst, da sie für jeden Schiedsspruch gilt, der in einem sanktionsbezogenen Fall irgendeine Form der „Befriedigung“ gewährt – unabhängig von den Gründen.

Angesichts der Forderungen in einigen der bekannteren ISDS-Fälle zu Sanktionen, ist nicht unbedingt ersichtlich, wie ein Schiedsspruch eine Ausnahme aus Gründen der öffentlichen Ordnung auslösen könnte. Am Beispiel des Falls von Mikhail Fridman gegen Luxemburg: Die Schiedsklage ist kein Versuch, das EU-Sanktionsregime zu umgehen, sondern zielt darauf ab, die Rechtmäßigkeit der Sanktionen in Bezug auf Herrn Fridman auf der Grundlage internationaler investitionsschutzrechtlicher Standards direkt in Frage zu stellen. In seinem Antrag auf Einleitung eines Schiedsverfahrens wird vor allem auf die Einhaltung von Grundprinzipien wie ein ordnungsgemäßes Verfahren, Nichtdiskriminierung und der Schutz des individuellen Eigentums abgezielt – allesamt Verpflichtungen, die auch das EU-Rechtssystem verankert und garantieren soll. Tatsächlich sieht das Unionsrecht auch Mechanismen zur Wiedergutmachung für sanktionierte Personen vor, wenn festgestellt wird, dass Sanktionen rechtswidrig verhängt wurden.

Somit gibt es erhebliche Überschneidungen zwischen den Standards, auf die sich sanktionierte Personen vor ISDS-Schiedsgerichten berufen, und jenen des Unionsrechts. Es erscheint daher angemessener, die Bestimmung über die Nichtanerkennung/Nichtvollstreckung nicht als auf unzulässigen Inhalten des von Schiedsgerichten anzuwendenden materiellen Rechts beruhend zu verstehen. Vielmehr ist die ausschließliche Zuständigkeit der Unionsgerichte für die Entscheidung über solche Ansprüche maßgeblich. Letztendlich basiert diese Bestimmung also auf der Autonomie des Unionsrechts – einem Grundsatz, der, wie vom EuGH entwickelt, die Regelung bestimmter Angelegenheiten durch das Unionsrecht oder seine Institutionen rechtfertigt, wenn eine Nichtbeachtung die Grundlagen seines Rechtssystems gefährden würde. Die berühmte Kadi-Entscheidung des EuGH, die ebenfalls Sanktionen und eingefrorene Vermögenswerte betrifft, ist ein bekanntes Beispiel dafür, wie der Grundsatz der Autonomie die Fähigkeit der EU zu gewährleisten kann, unabhängig von jeglicher Einmischung durch externe Rechtssysteme – einschließlich des Völkerrechts – zu agieren. Der Unterschied besteht darin, dass es in der Kadi-Entscheidung darum ging, sanktionierten Personen den Zugang zu Rechtsbehelfen der EU zu garantieren, während es nun darum geht, den Zugang zu Rechtsbehelfen außerhalb der EU – nämlich denen der internationalen Investitionsschiedsgerichtsbarkeit – zu verhindern.

Eine aufschlussreichere Parallele ist daher das EuGH-Gutachten 2/13, das den Beitritt der EU zur Europäischen Menschenrechtskonvention verhinderte, um die Rolle des EuGH als oberste Instanz für die Überprüfung der Grundrechte innerhalb der EU zu sichern (Übrigens ist nicht unbedingt ersichtlich, warum die Bestimmung über die Nichtanerkennung/Nichtvollstreckung des 18. Sanktionspakets, obwohl sie für ISDS konzipiert wurde, nicht auch für eine Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte gelten sollte, wenn dieser einen EU-Mitgliedstaat in einer sanktionsbezogenen Angelegenheit wegen einer Menschenrechtsverletzung verurteilt). Wie auch immer dies aus Sicht des EU-Rechtssystems erscheinen mag, ist sein Anspruch auf Exklusivität in Bezug auf Sanktionen nicht leicht mit dem internationalen Investitionsschutzrecht zu vereinbaren.

In internationalen Investitionsabkommen wird die sachliche Zuständigkeit von Schiedsgerichten in der Regel sehr weit gefasst definiert, sodass sie alle Streitigkeiten im Zusammenhang mit einer „Investition” umfasst. Einige Verträge definieren diese Zuständigkeit durch spezifische Ausnahmen enger, beispielsweise in Bezug auf die Besteuerung. Daher ist die Bestimmung über die Nichtanerkennung/Nichtvollstreckung eher als einseitige Auferlegung einer solchen Ausnahme für Sanktionsangelegenheiten durch die EU bei Investitionsschutzverträgen zu verstehen, in denen EU-Mitgliedstaaten Vertragsparteien sind.

Die Rückforderungsregel

Ich komme nun zur zweiten zentralen Bestimmung, der Rückforderungsregel, wonach alle Kosten und Schäden, die einem Mitgliedstaat aufgrund von ISDS-Verfahren im Zusammenhang mit Sanktionen entstehen, gerichtlich zurückgefordert werden müssen. Nehmen wir an, es ergeht in Hongkong ein Schiedsspruch zugunsten von Mikhail Fridman, der Luxemburg zur Zahlung der Verfahrenskosten und einer bestimmten Entschädigungssumme verurteilt. Herrn Fridman gelingt es dann, diese Entscheidung gegen Vermögenswerte durchzusetzen, die Luxemburg außerhalb der EU hält. In so einem Fall muss Luxemburg nach Unionsrecht dieses Geld zurückfordern, indem es vor seinen eigenen Gerichten eine Schadensersatzklage einreicht.

Die Rückforderungsregel kann als logische Konsequenz der Verpflichtung gesehen werden, die Wirksamkeit des EU-Rechts zu gewährleisten. Sie findet wiederum eine Parallele in den Bemühungen der EU, ISDS-Verfahren zwischen Mitgliedsstaaten zu verhindern. Aus Sicht des internationalen Schiedsgerichtssystems sind die Folgen jedoch wesentlich weitreichender.

Zunächst ist es wichtig, darauf hinzuweisen, dass die Rückforderungsregel als Anspruch auf „Schadensersatz“ charakterisiert wird – also als Entschädigung für eine Rechtsverletzung. Was ist jedoch der Rechtsverstoß? Die EU-Gesetzgeber bezeichnen dabei schon die Einleitung eines Schiedsverfahrens gegen einen EU-Mitgliedstaat als „missbräuchlich”. Diese Sichtweise zeigt sich auch darin, dass der Schadensersatzanspruch sowohl die Kosten des Schiedsverfahrens als auch die zugesprochene Entschädigung umfasst. 

Eine solche Sichtweise auf Schiedsverfahren ist sicherlich nicht ungewöhnlich. So erlassen Gerichte manchmal Verfügungen, die einer Partei die Geltendmachung von Ansprüchen vor einem Schiedsgericht untersagen, wenn dies missbräuchlich wäre. In unserem Fall beruht der „missbräuchliche“ Charakter eines ISDS-Verfahrens jedoch lediglich darauf, dass es in einer sanktionsbezogenen Angelegenheit eingeleitet wurde, und nicht auf dem Nachweis einer konkreten Rechtsverletzung. Diese Charakterisierung dient der EU dazu, die Zuständigkeit von Schiedsgerichten einseitig einzuschränken, was, wie bereits erwähnt, im Widerspruch zu den geltenden Investitionsschutzabkommen steht. Darüber hinaus betrachten es die EU-Gesetzgeber auch als „rechtswidrig“, die Vollstreckung eines gegebenenfalls ergangenen Schiedsspruchs außerhalb der EU zu beantragen. 

Es ist also nicht nur die Inanspruchnahme eines internationalen Schiedsverfahrens zur Geltendmachung einer sanktionsbezogenen Forderung gegen einen EU-Mitgliedstaat, die als rechtswidrig eingestuft wird, sondern auch die Anrufung von Behörden anderer, auch freundschaftlicher, Länder in der Vollstreckungsphase. Dies könnte der Praxis von Anti-Vollstreckungsverfügungen ähneln, mit denen ein Gericht einer Partei untersagt, einen Schiedsspruch in anderen Gerichtsbarkeiten vollstrecken zu lassen. Solche Anordnungen sind aufgrund des höheren Maßes an Einmischung in ausländische Rechtssysteme noch seltener und wesentlich problematischer als Anti-Schiedsgerichts-Verfügungen. Im vorliegenden Zusammenhang gehen die EU-Gesetzgeber jedoch noch einen Schritt weiter, indem sie eine Klage zur Aufhebung einer Vollstreckung schaffen, die unter der Genehmigung einer legitimen ausländischen Behörde bereits erfolgt ist.

Grundsätzlich gibt es dafür weder im ICSID-Übereinkommen noch im New Yorker Übereinkommen eine Grundlage. Eine solche Idee steht eindeutig im Widerspruch mit Gewohnheitsrecht, welches dem gesamten System der internationalen Schiedsgerichtsbarkeit zugrunde liegt, wonach die Vollstreckung von Urteilen oder Schiedssprüchen das ausschließliche Vorrecht der territorialen Souveränität ist. Sie steht auch klar im Widerspruch zu den Grundsätzen der Völkercourtoisie (Comity): Indem die EU extraterritoriale Befugnisse zur Entscheidung beansprucht, stellt sie die Befugnis ausländischer Gerichte in Frage, die Urteile in ihrem Hoheitsgebiet zu vollstrecken. Vollstreckungsverfahren außerhalb der EU wären somit eine Verschwendung ausländischer Ressourcen.

Fazit: Ein geschwächtes ISDS-System?

Zusammenfassend lässt sich sagen, dass die Sanktionsschutzmaßnahmen der EU offensichtlich nicht mit der internationalen Rechtsordnung vereinbar sind, auf der ISDS basiert. Die EU versucht im Wesentlichen, ihr Sanktionsregime aus dem Geltungsbereich des internationalen Investitionsschutzrechts herauszunehmen. Sie tut dies, indem sie die Zuständigkeit von Investitionsschiedsgerichten für sanktionsbezogene Streitigkeiten einseitig ausschließt und einen Überprüfungsmechanismus für ICSID-Schiedssprüche einführt. Dieser charakterisiert schon die Einreichung einer ISDS-Klage als Rechtsverstoß und macht einen extraterritorialen Anspruch auf die Vollstreckung von Schiedssprüchen außerhalb der EU-Grenzen geltend.

Welche weiterreichende Bedeutung haben die Maßnahmen der EU jedoch für ISDS? In den letzten zwei Jahrzehnten haben viele die internationale Investitionsschutzrechtsordnung in Frage gestellt, die internationalen Investitionsschiedsverfahren eine so zentrale Rolle in der globalen Wirtschaftsordnung ermöglicht. Diese Kritik basiert hauptsächlich auf der wahrgenommenen Illegitimität internationaler Schiedsgerichte, über sensible Fragen von allgemeinem Interesse zu entscheiden. Weiters beziehen sie sich auf den „Regulierungsstopp“-Effekt (regulatory freeze), den große Investitionsschiedssprüche auf wichtige Politikbereiche wie die Dekarbonisierung haben sollen. Das ISDS-System hat sich gegenüber solchen Herausforderungen bisher als widerstandsfähig erwiesen.

Die Anti-ISDS-Maßnahmen der EU stellen das System nun vor eine größere Herausforderung. Aus geopolitischen Gründen – um die EU-Antworten auf die Aggression Russlands wirksamer zu machen – werden zentrale Bausteine des ISDS-Systems einseitig verworfen oder zumindest stark eingeschränkt. Betroffen sind der ICSID-Mechanismus zur vereinfachten Durchsetzung, die weitreichende vertragliche Zuständigkeit von Schiedsgerichten für investitionsbezogene Streitigkeiten oder die territoriale Souveränität von Staaten, über die Vollstreckung von Schiedssprüchen innerhalb ihrer eigenen Gerichtsbarkeit zu entscheiden. 

Die Schlussfolgerung: Das ISDS-System ist erheblich geschwächt und anfällig für vergleichbare künftige Herausforderungen. Selbst wenn sich die Maßnahmen der EU ausschließlich auf Sanktionen konzentrieren, ist schwer vorstellbar, warum andere sensible Bereiche nicht ähnlich einseitige Maßnahmen zur Einschränkung der internationalen Investitionsschiedsgerichtsbarkeit rechtfertigen könnten – vor allem dann, wenn sie von ausreichend mächtigen und entschlossenen Akteuren vorgebracht werden.