EU-Handelsabkommen und Nachhaltigkeit: Leeres Versprechen oder wirksames Instrument für Klima und Umwelt?

Aktuelle Evaluierung

Eingebettet in diesen Sachverhalt ist nun eine aktuelle Evaluierung der ökologischen Nachhaltigkeitsaspekte von ausgewählten EU-Handelsabkommen, die die Europäische Kommission beauftragt hat. Im Zentrum der Evaluierung stehen Abkommen der EU mit Kanada, Japan, Vietnam, Singapur, Georgien, Peru sowie Costa Rica und Honduras. Untersucht werden die Auswirkungen der Abkommen auf zentrale Umwelt- und Klimaaspekte anhand folgender fünf Kenngrößen: 

1) Ratifizierung und Umsetzung multilateraler Umweltabkommen, 
2) Zusammenarbeit bei der Regulierung von Umwelt- und Klimafragen,
3) Niveau von Umweltschutzstandards bzw. Verbot, diese abzusenken,
4) Förderung von Umweltgütern und -dienstleistungen,
5) Kooperation mit Handelspartnern in internationalen Umwelt- und Klimaforen. 

Um die Überraschung gleich vorwegzunehmen: Die Interpretation der Ergebnisse durch die Kommission fällt ausgesprochen positiv aus. 

• Alle untersuchten Partnerländer haben zentrale Umweltabkommen wie das Pariser Klimaabkommen ratifiziert. 
   
• Bei der Regulierung von Umwelt- und Klimafragen wurde die Zusammenarbeit mit den Handelspartnern intensiviert. Die EU hat diese beispielsweise bei der Anpassung ihrer nationalen Klimapläne oder bei der Ausarbeitung von Gesetzen zur Reduzierung von Plastikmüll unterstützt, 
   
• Hinsichtlich des in den Abkommen verankerten Verbots, bestehende Umweltstandards zur Förderung von Wettbewerbsvorteilen abzusenken, gibt es keine Hinweise auf derartige Praktiken in den Partnerländern.  
   
• Der Handel mit Umweltgütern und -dienstleistungen (z.B. Windturbinen, diverse Dienstleistungen der Abfallwirtschaft) ist kontinuierlich gewachsen. Obwohl deren Anteil am gesamten Handel relativ gering bleibt, sieht die Kommission in den Handelsabkommen und den Nachhaltigkeitskapiteln einen Beitrag zur globalen Verbreitung klimafreundlicher Technologien. 
   
• Auf internationaler Ebene konnte eine verstärkte Kooperation zwischen der EU und ihren Handelspartnern in Umwelt- und Klimaforen festgestellt werden.
   

Insgesamt bewertet die Kommission die Nachhaltigkeitsbestimmungen in den Handelsabkommen der EU eindeutig als Erfolg.

Funktionieren Nachhaltigkeitskapitel?

Versucht man allerdings die Aussagekraft dieser Studie zu verstehen, so zeigt sich, dass sie primär Fragen der Governance, also der institutionellen Einbettung und rechtlichen Absicherung gegebener Standards, abbildet. Gemessen wird vor allem, ob Verpflichtungen eingegangen wurden, Kooperationsmechanismen bestehen und Mindeststandards formell geschützt sind. Nicht erfasst werden jedoch reale Klima- oder Umwelteffekte wie etwa steigende Treibhausgasemissionen, Abholzung oder Luft-, Wasser- und Bodenverschmutzung, die häufig mit exportorientierter Produktion verbunden sind. Die Evaluierung beantwortet damit vor allem die Frage, ob die in den Nachhaltigkeitskapiteln vorgesehenen Verfahren zur Begleitung der Abkommen eingerichtet wurden oder ob Verpflichtungen von den Partnerländern formal im nationalen Recht verankert wurden. Die tatsächlichen Auswirkungen auf Emissionen, Schutz von Ressourcen oder Umweltgesetzgebung werden hingegen nicht adressiert. Regelmäßige Treffen zum Austausch zwischen den Ländern sagen noch nichts darüber aus, ob messbare ökologische Verbesserungen erzielt wurden und damit Nachhaltigkeitskapitel auch ökologisch wirken.  

Die oben aufgezeigten Problemlagen verdeutlichen, dass die ökologischen und klimatischen Auswirkungen von Handelsabkommen nicht auf formale Verpflichtungen reduziert werden dürfen. In mehreren untersuchten Partnerländern existieren gravierende Umweltprobleme in Sektoren, die auch in die EU exportieren. Eine systematische Analyse dieser konkreten Umweltfolgen sowie von Treibhausgasemissionen und ihrer möglichen Verbindung zu Handelsströmen bleibt aus. Die Evaluierung der Kommission erfasst diese Problematiken nicht, sie analysiert stattdessen primär institutionelle und rechtliche Indikatoren. 

Ergebnisorientierte Evaluierung notwendig

Wenn Nachhaltigkeitskapitel nun eher dazu beitragen, Klima- und Umweltschutz symbolisch aufzuwerten, während die ökologische und klimatische Krise eine rasche und tiefgreifende Verbesserung verlangt, entsteht eine offensichtliche Diskrepanz zwischen dem Anspruch einer nachhaltigen Entwicklung und der tatsächlichen Wirkung in der Praxis. Um diese aufzuzeigen und anzugehen, müsste die Kommission in ihrer Evaluierung die auf der Hand liegenden Fragen stellen: Tragen Handelsabkommen mit ihren Nachhaltigkeitskapiteln messbar zur Emissionsreduktion bei? Verändern sich Entwaldungsraten und Landnutzungsmuster? Wie entwickeln sich Umweltindikatoren entlang von Handelsströmen? 

Eine hilfreiche und ehrlichere Bewertung der Wirksamkeit von Nachhaltigkeitskapiteln müsste daher stärker ergebnisorientiert sein.

Sie müsste systematisch untersuchen:

1. Wie ambitioniert, messbar und verbindlich sind die enthaltenen Umwelt- und Klimaverpflichtungen
2. Wie konsequent werden sie umgesetzt und institutionell durchgesetzt?
3. In welcher Weise sind diese mit der Handelstätigkeit an sich verknüpft und welchen nachweisbaren Beitrag leisten sie zum Umwelt- und Klimaschutz?

Interessanterweise werden diese Themen sehr wohl in der Evaluierung genannt, allerdings nicht als messbare Indikatoren, sondern als Hinweis auf die Defizite der Nachhaltigkeitskapitel. Die Autor:innen, die die Evaluierung im Auftrag der Kommission durchgeführt haben, führen beispielsweise an, dass die Umweltbestimmungen in den EU-Abkommen sehr allgemein gehalten und die Bestimmungen daher zum Teil interpretationsbedürftig sind. So sind auch keine konkreten Schritte zur Zielerreichung festgelegt. Diese Leerstellen verunmöglichen es, überhaupt zu prüfen, ob die gesetzten Ziele im Hinblick auf Klima- und Umweltschutz erreicht wurden. 

Die Evaluierung erinnert auch an die viel geäußerte Kritik, dass in den EU-Handelsabkommen Konsequenzen fehlen, falls Nachhaltigkeitsziele nicht erreicht werden. Die sonst in den Handelsabkommen enthaltenen Durchsetzungsmöglichkeiten können nicht angewendet werden, da keine verbindlichen Mechanismen wie Sanktionen vorgesehen sind. Auf diese Kritikpunkte geht die Kommission in ihren Schlussfolgerungen nicht ein, sondern diskutiert vor allem Verbesserungsvorschläge für den engen Rahmen der Zusammenarbeit. Diese Herangehensweise zeugt von einer mangelnden ganzheitlichen Betrachtung durch die Kommission, die damit einseitig und oberflächlich bleibt. 

Was die Kommission in ihrer Schlussfolgerung allerdings hervorstreicht, ist die Bedeutung der Handelsabkommen für den steigenden Handel mit Umweltgütern. Durch diese werde der Umbau der Volkswirtschaften unterstützt und erneuerbare Energie, Kreislaufwirtschaft und umweltfreundliche Technologien gefördert. Angesichts des sehr geringen Anteils von Umweltgütern am gesamten Handel – dieser lag beispielsweise für die EU und Kanada in den letzten Jahren bei knapp 10 Prozent – scheint deren Bedeutung überschätzt. Es ist zumal schwer vorstellbar, wie der Handel mit Umweltgütern die negativen Klimaauswirkungen der überwiegend nicht-grünen, oft sehr emissionsintensiven Güter ausgleichen könnte. 

Handelsbeziehungen systematisch mit Klima und Umwelt verbinden

Da der sozial-ökologische Umbau tiefgreifende strukturelle Veränderungen erfordert, darf sich die Handelspolitik nicht damit begnügen, Governance-Strukturen zu stärken und den rechtlichen Status quo abzusichern. Eine ergebnisorientierte Evaluierung wäre notwendig, um zu klären, ob Nachhaltigkeitskapitel mehr sind als ein leeres Versprechen – nämlich ein tatsächlich wirksames Instrument für Klima- und Umweltschutz. Dafür müssten allerdings Handelsbeziehungen systematisch mit realen Umwelt- und Klimaindikatoren verknüpft und diese bereits zielgerichtet, messbar und sanktionsbewehrt in den Handelsabkommen verankert werden. Wenn die Europäische Kommission mit ihrer Evaluierung den Erfolg der Nachhaltigkeitskapitel herausstreicht, ist es notwendig, auf die Defizite des engen Analyserahmens hinzuweisen und auf eine realitätsgetreue Einschätzung der Umwelt- und Klimafolgen zu drängen. Das stellt die Handelstätigkeit an sich dann in der Tat auf den ökologischen und klimapolitischen Prüfstand.