EU-Semester: Frühjahrspaket 2026 – Von der Quadratur des Kreises

Die Ankündigung der EU-Kommission zeigt, dass diese grundsätzlich bereit ist, rasch und flexibel auf drastische Auswirkungen exogener Schocks zu reagieren. Die kurzfristige Maßnahme ist ein positiver erster Schritt, der jedoch in eine langfristige Lösungsperspektive überführt werden muss. Denn umfassende Energiesouveränität und Dekarbonisierung erfordern erhebliche Investitionen, deren Zeithorizont weit über 2028 hinausgeht und eine Langfriststrategie sowie Planungssicherheit voraussetzt. Aus heutiger Sicht ist es darum jedoch schlecht bestellt: Der Wiederaufbaufonds, der von 2021-2026 finanzielle Mittel in der Höhe von 577 Milliarden Euro an die EU-Mitgliedsstaaten bereitstellt, von denen im Schnitt 41 % für grüne Maßnahmen ausgegeben wurden, läuft 2026 ersatzlos aus. Gerade Österreich hat über Spill Over Effekte in hohem Maße vom Fonds profitiert. Aufgrund der tiefgreifenden wirtschaftlichen Integration am Binnenmarkt konnte beispielsweise die österreichische Fertigungsindustrie von zusätzlichen Aufträgen insbesondere aus den italienischen und spanischen Resilienz- und Aufbauplänen profitieren. In den laufenden Verhandlungen rund um das neue EU-Budget zeichnen sich Kürzungen ab, was aller Voraussicht nach auch klimapolitische Maßnahmen betreffen wird. 

Was die nationalen Budgetspielräume betrifft, so sind elf EU-Mitgliedsstaaten – darunter bekanntermaßen auch Österreich – in einem laufenden Defizitverfahren und stehen damit unter Konsolidierungsdruck. Vom Spielraum für grüne Investitionen bis 2028 sollte Österreich unbedingt Gebrauch machen, nicht zuletzt, um sich der Erreichung seiner Klimaziele bis 2030 anzunähern. Die Maastricht-Kriterien, so zeigt sich insgesamt einmal mehr, stellen nicht nur ein arbiträr gewähltes Zahlenwerk dar, sondern hindern die EU-Mitgliedsstaaten auch nach der Reform 2024 weiterhin an einer angemessenen aktiven Wirtschafts- und Arbeitsmarktpolitik.

Von der Quadratur des Kreises: Die länderspezifischen Empfehlungen 2026 an Österreich

Die länderspezifischen Empfehlungen an die Mitgliedsstaaten setzen sich aus fünf Blöcken zusammen: Haushalt; EU-Fonds; Wirtschaft; Energie/grüne Wende und Beschäftigung/Soziales. Die Inhalte der Empfehlungen wurden in den vergangenen beiden Jahren stark am Wettbewerbsfähigkeitskompass ausgerichtet. So kam erst im vergangenen Jahr die Empfehlung zum Themenblock Wirtschaft hinzu, die neben sinnvollen Empfehlungen etwa zur Digitalisierung von Unternehmen einige bedenkliche und vor allem empirisch nicht belegte marktliberale Maßnahmen anpreist (dazu weiter unten mehr) und die Deregulierungsagenda der EU auf der nationalen Ebene verstärkt. Schon auf den ersten Blick fällt auf, dass die Haushaltsempfehlung im heurigen Jahr stark erweitert wurde und quantitativ den größten Platz einnimmt. Umgekehrt wurde der ohnedies kurze und lückenhafte Empfehlungsblock zu Beschäftigung und Sozialem gekürzt. Diese weitere Marginalisierung der sozialen Agenda muss als bewusste Prioritätensetzung der EU-Kommission gewertet werden.

Die Kunst der Politik ist es, Zielkonflikte zwischen einzelnen Politikbereichen möglichst transparent, kohärent und ausgewogen unter Berücksichtigung der unterschiedlichen Interessen aufzulösen. An diesen Aufgaben scheitern die länderspezifischen Empfehlungen: Von den EU-Mitgliedsstaaten wird gewissermaßen eine eierlegende Wollmilchsau verlangt. Denn die länderspezifischen Empfehlungen fokussieren auf Haushaltskürzungen in fast (siehe sogleich) allen Bereichen und engen damit die weiteren politischen Handlungsspielräume über Gebühr ein. Österreich wird die Einhaltung der Fiskalregeln angeraten, aber zugleich wie auch im Vorjahr eine expansive Rüstungspolitik und (neu) eine strukturelle Umschichtung des Budgets hin zu langfristig höheren Rüstungsausgaben.

In Bezug auf Steuern und andere Einnahmen fordert die EU Österreich auf, den Steuermix haushaltsneutral zu verbessern und die hohe Steuer- und Abgabenbelastung auf Arbeit zu verringern. Dieser im heurigen Jahr etwas modifizierte Evergreen in den Empfehlungen ist insofern zu begrüßen, als er die hohe Steuerbelastung auf Arbeitseinkommen benennt und mit der „Verbesserung des Steuermixes“ zart andeutet, was im Länderbericht durchaus klar herausgearbeitet wird, nämlich, dass Österreich im EU-Vergleich wenig vermögenswirksame Steuern einhebt. Insbesondere hebt der Länderbericht mehrfach das Fehlen einer Erbschaftssteuer hervor. Zweischneidig ist die Empfehlung deshalb, weil sie gleichzeitig eine Senkung der wichtigen Sozialstaatsbeiträge, gemeinhin als Lohnnebenkosten bekannt, empfiehlt. Im Übrigen hat die österreichische Bundesregierung im Rahmen des Doppelbudgets genau solch eine Senkung vorgenommen. 

Der Verweis auf die haushaltsneutrale Verbesserung des Steuermixes bedeutet einerseits, dass Senkungen gegenfinanziert sein müssen, was aus Konsolidierungserfordernissen mit Blick auf die Vorgängerregierung heraus unbedingt zu begrüßen ist. Umgekehrt werden nötige zusätzliche einnahmenseitige Maßnahmen explizit nicht anempfohlen.

Zählt man nun eins und eins zusammen, so bedeutet der Aufruf zur Budgetkonsolidierung bei gleichzeitiger Erhöhung der Rüstungsausgaben ohne zusätzliche Einnahmen nichts anderes als Ausgabenkürzungen in den verbliebenen Bereichen. 

Es muss die Frage in den Raum gestellt werden, wie unter diesen Ausgangsbedingungen die durchaus begrüßenswerten Empfehlungen der EU-Kommission in der Beschäftigungs- und Sozialpolitik sowie im Energie- und Klimabereich tatsächlich umgesetzt werden können. Österreich wird beispielsweise empfohlen, die Energieeffizienz zu verbessern, die Abhängigkeit von fossilen Energieträgern zu verringern und den Ausbau erneuerbarer Energien und deren Infrastruktur zu beschleunigen sowie die Emissionen im Verkehrsbereich und in der Industrie zu reduzieren. Im Bereich Arbeitsmarkt und Soziales wird Österreich die Verbesserung der Verfügbarkeit und Qualität der Kinderbetreuungseinrichtungen angeraten, diskriminierte Gruppen sollen besser am Arbeitsmarkt integriert und Grundfertigkeiten in jungen Jahren verbessert werden.

Die Notwendigkeit, die Kinderbetreuung auszubauen, ist auch empirisch belegt. Wie eine aktuelle Studie zeigt, besteht in Österreich ein weiterer Finanzierungs- und Ausbaubedarf in der Elementarpädagogik, auch wenn zusätzlich gewisse Möglichkeiten zur Effizienzsteigerung innerhalb des Systems bestehen. In der umfassenden AK-Analyse des Doppelbudgets wird die Notwendigkeit der Finanzierung einer aktiven Arbeitsmarktpolitik dargelegt, insbesondere auch die von der EU empfohlenen Maßnahmen zur besseren Integration von diskriminierten Gruppen am Arbeitsmarkt, wie etwa Menschen mit Migrationshintergrund. Die Notwendigkeit, im Energie- und Klimabereich verstärkt zu handeln und etwa in Stromnetze und -speicher zu investieren, erneuerbare Energien und insbesondere Windenergie massiv auszubauen, wird uns gerade täglich vor Augen geführt. Je länger Österreich damit zuwartet, desto höher fallen auch die Kosten des Nicht-Handelns in der Klimakrise aus. Damit sind Kosten gemeint, die durch erwartete Klimafolgen und ihre Schäden entstehen, wenn unzureichende Klimaschutz- und Klimaanpassungsmaßnahmen gesetzt werden.

Marktliberaler Unsinn: Zusatzpensionen für Investitionen in die Realwirtschaft

Besonders ärgerlich ist die Wiederkehr eines Narrativs der EU-Kommission zu Pensionen, das bereits im Zuge der Kapitalmarktunion verbreitet wurde. Dieses findet sich in der neuen Empfehlung, „die Zusatzpensionssysteme zu stärken“, wieder. Das Framing der Kommission lautet folgendermaßen: Österreich müsse sein „unterentwickeltes“ Zusatzpensionssystem stärken, damit Pensionsfonds mehr Geld zur Anlage am Kapitalmarkt zur Verfügung steht, welches als Risikokapital für Start-Ups und Scale-Ups dringend benötigt wird. Innovative österreichische Unternehmen könnten so endlich expandieren und im Übrigen wäre das auch im Hinblick auf das unter Druck stehende öffentliche Pensionssystem eine notwendige Entwicklung. Diese nicht-evidenzbasierte Erzählung vermengt unterschiedliche marktliberale Vorannahmen, politische Handlungsbereiche und vermeintliche Gewinner:innen einer solchen Entwicklung, sodass eine Entwirrung geboten ist.

Blicken wir zuerst auf das österreichische Pensionssystem. Die EU-Kommission kritisiert schon lange die Ausgaben des hochwertigen öffentlichen Pensionssystems in Österreich, die die zweithöchsten im EU-Vergleich sind. In Österreich wird ebenfalls immer wieder der angeblich drohende Kollaps des öffentlichen Pensionssystems in Österreich beschworen. Fakt ist aber, wie der Länderbericht der Kommission selbst bestätigt, dass die Ausgaben für das öffentliche Pensionssystem langfristig stabil sind. Nach einem Anstieg bis zum Jahr 2035 um rund 0,5% werden die Ausgaben leicht Absinken und sich langfristig stabilisieren. Die demographische Entwicklung stellt alle Pensionssysteme vor eine Herausforderung. Kapitalgedeckte Systeme sind davon aber nicht weniger betroffen als Umlagesysteme. Denn letztendlich kann nur als Pensionseinkommen verteilt werden, was auch real erwirtschaftet wird.   

Dass private Pensionsvorsorge dem öffentlichen Pensionssystem vorzuziehen sein soll, ist schlichtweg nicht evidenzbasiert. Gerade in Finanzkrisen ist das Umlagesystem resilienter als kapitalgedeckte Systeme. Anstatt daher ideologisch motiviert von einem „unterentwickelten“ Zusatzpensionssystem in Österreich zu sprechen, sollte die EU-Kommission Abstand davon nehmen, EU-Mitgliedsstaaten Vorgaben hinsichtlich der Wahl des Pensionssystems zu machen. Das öffentliche Pensionssystem hat sich bewährt und Zusatzpensionen spielen eine ergänzende Rolle. Es ist wichtig, weiter am öffentlichen Pensionssystem zu arbeiten und beispielsweise Maßnahmen – wie von der Kommission ebenfalls empfohlen - zur Erhöhung des tatsächlichen Pensionsalters zu treffen, um es älteren Beschäftigten zu ermöglichen, länger gesund in Beschäftigung bleiben zu können. Denn die Finanzierung unseres Pensionssystems entscheidet sich nicht am Kapitalmarkt oder mit Kürzungen, sondern vor allem am Arbeitsmarkt. 

Kommen wir nun zur Mär, österreichische Start- und Scale-Ups könnten besonders von Kapital profitieren, welches Pensionsfonds mit Mitteln aus Zusatzpensionen investieren würden. Wie ist es um die Anlagepolitik der österreichischen Pensionsfonds bestellt? Informationen darüber veröffentlicht einmal jährlich die Finanzmarktaufsicht. Der aktuelle Bericht aus dem Jahr 2025 hält dazu fest, dass österreichische Pensionskassen keine Präferenz für nationale Emittenten haben und im Durchschnitt weniger als 2 % des Gesamtvermögens in österreichische Aktien und weniger als 5 % in österreichische Unternehmens- bzw. Staatsanleihen investiert werden. In den letzten Jahren stieg der Aktienanteil und sank der Anteil für Anleihen. Die USA stellen dabei den geographischen Schwerpunkt für Aktien dar. Insgesamt erfolgt die Veranlagung der Pensionskassen breit und global diversifiziert, um Risiken zu mindern. Des Weiteren relevant ist, dass die oben angeführten 2 % der Investitionen überwiegend Käufe am Sekundärmarkt darstellen, also bestehender Aktien oder Wertpapiere, die den Unternehmen kein frisches Geld bringen. Ohne gesetzliche Vorgaben fließen mehr Zusatzpensionen in österreichischen Pensionskassen wohl vor allem an internationale Finanzmärkte. 

Eine wichtige Unterscheidung bei der Veranlagung ist, ob mit den Geldern tatsächlich reale Investitionen erfolgen, die positive Auswirkungen auf die Wertschöpfung haben oder lediglich Finanzvermögen zunimmt, also Aktien- und Wertpapierkurse aufgebläht werden. Letzteres macht die Wirtschaft nicht produktiver oder trägt zur besseren Finanzierung unserer Pensionen bei. Im Gegenteil: Wie es die Finanzkrise 2007 vorgezeigt hat, hat der Run auf private Pensionsvorsorge Anfang der 2000er Jahre die Finanzmärkte zusätzlich aufgebläht, was den anschließenden Fall umso härter ausfallen ließ.

Von Expert:innenseite wurde bereits in den Diskurs eingebracht, dass forciertes Vorsorgesparen sogar hinderlich für Realinvestitionen sein kann. Denn das zusätzliche Sparen bedeutet für Haushalte auch, dass andere Konsumausgaben eingeschränkt werden. Dies bedingt wiederum einen Einnahmeentfall für Unternehmen, die dann womöglich weniger geneigt sind, Investitionen auszuweiten.

Über leistbares Wohnen und mangelnde Problemlösungskompetenz

Im Block der Wirtschaftsempfehlungen begegnet uns heuer noch eine neue Empfehlung: hohen Baukosten soll entgegengewirkt werden. Das dient laut EU-Kommission jedoch nicht dazu, die Baukosten für Bauunternehmen zu senken, sondern soll die Problematik adressieren, dass es für viele Menschen immer schwieriger wird, leistbaren Wohnraum zu finden. Es ist höchst fraglich, wie niedrigere Baukosten dazu beitragen sollen, Wohnraum erschwinglicher zu machen. Auf die Baukosten abzustellen bedeutet einerseits, nur auf Neubauten zu fokussieren und den gesamten Wohnungsbestand außen vor zu lassen. Besorgniserregende Entwicklungen bei der Leistbarkeit von Wohnraum gibt es aber insbesondere im Bereich neu abgeschlossener und befristeter Mietverträge – unabhängig von Bestand oder Neubau. Des Weiteren gibt es keine Evidenz, dass niedrigere Baukosten auch tatsächlich in Form niedrigerer Baupreise „weitergereicht“ werden. 

Außerdem muss in Erinnerung gerufen werden, dass die EU ihre Empfehlungen in Politikbereichen ausspricht, die der Kompetenz der Mitgliedsstaaten unterliegen und auf EU-Ebene lediglich eine Koordinierung vorgesehen ist. Es muss daher oberste Priorität haben, Empfehlungen so zu formulieren, dass ein gemeinsames Ziel im europäischen Interesse vorgegeben wird und politischer Umsetzungsspielraum gewahrt bleibt. Auch aus diesem Gesichtspunkt ist die sehr spezifische Empfehlung der Kommission ungeeignet. Viel naheliegender und die Kompetenzen der Mitgliedsstaaten respektierend wäre es gewesen, Österreich zu empfehlen, mehr erschwinglichen Wohnraum insbesondere für vulnerable Gruppen zu schaffen. Diese Maßnahme wird sogar im österreichischen Länderbericht selbst angeführt und wurde auch anderen Ländern wie Tschechien empfohlen.Wenn die EU-Kommission also tatsächlich leistbares Wohnen in der EU forcieren will – was sie dringend tun sollte – dann sollte sie auch evidenzbasierte Empfehlungen aussprechen. Wenn es jedoch eigentlich darum geht, die Kosten für Bauunternehmen zu senken, indem Normen etwa im Bereich Lärmschutz gelockert werden, wie im Länderbericht konkret angeführt, dann sollte das auch so dargelegt werden und nicht erschwinglicher Wohnraum als Feigenblatt dienen.

Conclusio

Mit der befristeten Ausnahme von den Maastricht-Kriterien für grüne Investitionen setzt die EU-Kommission ein wichtiges Signal, dass die Energiewende auch im Sinne der europäischen strategischen Souveränität weiter vorangetrieben werden muss. Eine Langfristperspektive fehlt hingegen weiterhin. Wie die Haushaltsempfehlung an Österreich zeigt, bleibt die EU insgesamt ihren Sparzwängen – mit Ausnahme der Rüstungsausgaben – verhaftet. Darunter leidet die Kohärenz der länderspezifischen Empfehlungen, denn die daraus abzuleitenden Kürzungen in anderen Bereichen sind nicht mit den - realen Erfordernissen entsprechenden - EU-Empfehlungen nach dem Ausbau der Kinderbetreuung, besserer Arbeitsmarktintegration diskriminierter Gruppen und den Dekarbonisierungserfordernissen vereinbar.

Neue Empfehlungen der EU zu Zusatzpensionen oder Baukosten sind ins Reich marktliberaler Ideologie zu verorten und gehen an den tatsächlichen Problemen der Menschen vorbei. Die spürbare Verengung des Blickwinkels auf die Umsetzung des Wettbewerbsfähigkeitskompasses führt zu immer größeren sozialen Lücken. Umso wichtiger ist die hartnäckige weitere Arbeit von progressiven Akteur:innen im EU-Semester, die beharrlich eine Ausrichtung am Wohlergehen der Menschen einfordern. Ein leistbares Leben, effektiver Schutz vor Abstieg in die Armut, gute Arbeitsbedingungen und eine klimafitte Wirtschafts- und Produktionsweise müssen Bestandteil dieser Maßnahmen sein.